Specializzandi medici: risarcimento dal 1983 – Cassazione Sezioni Unite 2024

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha emesso una sentenza fondamentale che ridefinisce i criteri per il risarcimento dei medici specializzandi. Con la decisione n. 26603 del 2024, la Suprema Corte ha stabilito che il diritto al risarcimento per la mancata remunerazione durante il periodo di formazione si estende anche a coloro che hanno iniziato i corsi prima del 1983. Tuttavia, questo diritto è soggetto a due importanti limitazioni: si applica solo per il periodo successivo al 1° gennaio 1983 e riguarda esclusivamente le specializzazioni previste dalle direttive europee o quelle ad esse equipollenti.

Questa sentenza rappresenta un punto di svolta nella lunga controversia tra lo Stato italiano e i medici specializzandi, chiarendo definitivamente l’ambito di applicazione temporale e materiale del diritto al risarcimento. Da un lato, la decisione amplia la platea dei potenziali beneficiari, includendo chi ha iniziato la specializzazione in anni precedenti al 1983. Dall’altro, pone dei limiti precisi, escludendo le specializzazioni non conformi alle norme UE e ribadendo che il risarcimento è dovuto solo per gli anni successivi al 1983, anche per i corsi iniziati prima.

La Corte ha inoltre fornito importanti chiarimenti su questioni correlate, come i criteri per la quantificazione del danno e l’onere della prova dell’equipollenza delle specializzazioni non espressamente previste dalle direttive comunitarie. Questa pronuncia avrà un impatto significativo su numerosi contenziosi pendenti e futuri, offrendo un quadro giuridico più chiaro e definito per la risoluzione di queste controversie.

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Per una comprensione completa della vicenda giudiziaria, ti invitiamo a proseguire con la lettura del testo completo.

Indice

• ESPOSIZIONE DEI FATTI
• NORMATIVA E PRECEDENTI
• DECISIONE DEL CASO E ANALISI
• ESTRATTO DELLA SENTENZA

ESPOSIZIONE DEI FATTI

La vicenda giudiziaria in esame trae origine da un’azione legale intrapresa nel 2011 da un consistente gruppo di medici contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Istruzione, il Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica, il Ministero della Salute e il Ministero dell’Economia. I ricorrenti, tutti laureati in medicina tra il 1977 e il 1994, lamentavano di non aver percepito alcuna remunerazione durante il periodo di frequenza delle rispettive scuole di specializzazione.

Il fulcro della controversia risiedeva nel fatto che le direttive comunitarie n. 75/362/CEE, 75/363/CEE e 82/76/CEE avevano imposto agli Stati membri l’obbligo di prevedere un’adeguata remunerazione per i medici in formazione specialistica. Tuttavia, l’Italia aveva dato attuazione a tali direttive solo in modo tardivo e parziale, con la legge n. 257 del 1991, lasciando così un vuoto normativo per un lungo periodo.

In primo grado, il Tribunale di Roma, con sentenza n. 18240 del 17 settembre 2013, aveva accolto parzialmente le domande. In particolare:

1. Aveva dichiarato il difetto di legittimazione sostanziale dei tre Ministeri convenuti;
2. Aveva rigettato le domande di coloro che avevano iniziato i corsi di specializzazione prima dell’anno accademico 1983/1984;
3. Aveva condannato la Presidenza del Consiglio dei Ministri al risarcimento del danno in favore dei restanti attori, quantificando il danno in 6.713,93 euro per ciascun anno di frequenza del corso di specializzazione, oltre interessi compensativi.

La sentenza era stata impugnata sia dalla Presidenza del Consiglio (appello principale) che dagli attori (appello incidentale).

La Corte d’Appello di Roma, con sentenza n. 777 del 3 febbraio 2020, aveva parzialmente accolto entrambi gli appelli, stabilendo che:

1. Nulla era dovuto a chi aveva iniziato il corso di specializzazione prima del 29 gennaio 1982, data di entrata in vigore della direttiva 82/76/CEE;
2. Nulla era dovuto a chi aveva conseguito un diploma di specializzazione in materie non elencate dagli artt. 5 e 7 della Direttiva 75/362;
3. Nulla era dovuto a chi aveva frequentato corsi di durata inferiore a quella minima prevista dagli artt. 4 e 5 della Direttiva 1975/363;
4. La quantificazione del danno operata dal Tribunale era corretta.

Avverso questa sentenza, i ricorrenti hanno proposto ricorso per Cassazione, articolato in vari motivi. La complessità e rilevanza delle questioni sollevate hanno portato la Prima Sezione Civile della Cassazione a rimettere il caso alle Sezioni Unite, con ordinanza interlocutoria n. 9327 del 4 aprile 2023.

Le Sezioni Unite sono state chiamate a pronunciarsi su questioni cruciali, tra cui l’applicabilità del risarcimento a coloro che hanno iniziato i corsi prima del 1983, l’estensione del diritto alle specializzazioni non espressamente previste dalle direttive ma successivamente riconosciute dalla normativa italiana, e i criteri per la determinazione del quantum risarcitorio.

NORMATIVA E PRECEDENTI

Il quadro normativo di riferimento per questa vicenda è complesso e si è evoluto nel tempo:

1. Direttive 75/362/CEE e 75/363/CEE del 1975: miravano a garantire la libera circolazione dei medici all’interno della Comunità Europea, prevedendo il reciproco riconoscimento dei diplomi di laurea e di specializzazione.
2. Direttiva 82/76/CEE: modificava le precedenti direttive, introducendo l’obbligo per gli Stati membri di prevedere una “adeguata remunerazione” per i medici in formazione specialistica.
3. D.Lgs. n. 257 del 1991: ha dato prima, parziale attuazione in Italia alle direttive comunitarie, introducendo l’obbligo del tempo pieno per la formazione specialistica e prevedendo una borsa di studio per gli specializzandi.
4. D.M. 31 ottobre 1991: ha stabilito l’elenco delle specializzazioni mediche riconosciute come conformi alle norme comunitarie.
5. Legge n. 370 del 1999: ha previsto una forma di ristoro economico per i medici specializzati tra il 1983 e il 1991, periodo in cui l’Italia era inadempiente rispetto alle direttive comunitarie.

La giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha più volte affermato il diritto al risarcimento dei medici specializzandi per il periodo di inadempimento dello Stato italiano. In particolare, con la sentenza del 3 ottobre 2000 (causa C-371/97), la Corte ha stabilito che il diritto comunitario impone agli Stati membri di prevedere una remunerazione adeguata per tutte le formazioni di medici specialisti iniziate dopo il 1° gennaio 1983.

La Corte di Cassazione, recependo questi principi, ha sviluppato un orientamento consolidato secondo cui il diritto al risarcimento spetta ai medici che hanno frequentato corsi di specializzazione a partire dal 1° gennaio 1983, purché in specialità previste dalle direttive comunitarie o ad esse equipollenti.

DECISIONE DEL CASO E ANALISI

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con la sentenza in esame, hanno fornito importanti chiarimenti su diversi punti controversi:

1. Inizio del corso prima del 1983: La Corte ha stabilito che il diritto al risarcimento spetta anche a coloro che hanno iniziato i corsi di specializzazione prima del 1983, ma limitatamente al periodo successivo al 1° gennaio 1983. Questa decisione si basa sull’interpretazione della sentenza della Corte di Giustizia UE del 3 marzo 2022 (causa C-590/20).
2. Quantificazione del danno: Le Sezioni Unite hanno confermato la correttezza del criterio utilizzato dalla Corte d’Appello, che aveva fatto riferimento all’importo della borsa di studio prevista dalla legge n. 370 del 1999 (6.713,94 euro annui). Questo criterio è stato ritenuto rispettoso dei principi di equivalenza, effettività e adeguatezza del risarcimento stabiliti dalla giurisprudenza europea.
3. Specializzazioni non previste dalle direttive comunitarie: La Corte ha chiarito che il diritto al risarcimento spetta solo per le specializzazioni elencate nelle direttive o per quelle di cui sia dimostrata l’equipollenza di fatto. Non è sufficiente che una specializzazione sia stata in seguito inclusa tra quelle “conformi alle norme comunitarie” dal D.M. 31 ottobre 1991. Le Sezioni Unite hanno escluso che questo decreto ministeriale possa avere efficacia retroattiva ai fini del diritto al risarcimento.
4. Onere della prova: La Corte ha ribadito che spetta al ricorrente dimostrare l’equipollenza di fatto tra la specializzazione conseguita e quelle previste dalle direttive comunitarie, quando non vi sia coincidenza nominale.
5. Applicabilità della normativa successiva: Le Sezioni Unite hanno confermato che la disciplina del trattamento economico dei medici specializzandi prevista dal D.Lgs. n. 368 del 1999 si applica solo a partire dall’anno accademico 2006-2007, mentre per gli anni precedenti resta in vigore la disciplina del D.Lgs. n. 257 del 1991.

Questa decisione, se da un lato amplia la platea dei potenziali beneficiari includendo chi ha iniziato i corsi prima del 1983, dall’altro restringe i criteri per l’individuazione delle specializzazioni che danno diritto al risarcimento, escludendo quelle non previste dalle direttive e non equipollenti di fatto, anche se successivamente riconosciute dalla normativa italiana.

ESTRATTO DELLA SENTENZA

“Il diritto al risarcimento del danno da inadempimento della direttiva comunitaria n. 82/76/Cee spetta anche a quanti si sono iscritti a corsi di specializzazione negli anni accademici anteriori al 1982-1983. In questo caso, però, il risarcimento è dovuto solo per il periodo di tempo intercorso tra il 1 gennaio 1983 e la conclusione della scuola di specializzazione.”

“Non possono pretendere dallo Stato italiano il risarcimento del danno da tardiva attuazione delle direttive comunitarie 75/362 e 75/363 e successive integrazioni, coloro i quali abbiano iniziato prima del 1991 una specializzazione non contemplata dalle suddette Direttive e di cui non sia dimostrata l’equipollenza di fatto alle specializzazioni ivi previste, a nulla rilevando che la specializzazione conseguita sia stata, in seguito, inclusa tra quelle qualificate ‘conformi alle norme delle Comunità economiche europee’ dal D.M. 31 ottobre 1991”.

“La disciplina del trattamento economico dei medici specializzandi, prevista dall’art. 39 del D.Lgs. n. 368 del 1999, si applica, per effetto di ripetuti differimenti, in favore dei medici iscritti alle relative scuole di specializzazione solo a decorrere dall’anno accademico 2006-2007 e non a quelli iscritti negli anni antecedenti, che restano soggetti alla disciplina di cui al D.Lgs. n. 257 del 1991, sia sotto il profilo ordinamentale che economico, giacché la Direttiva 93/16/CEE non introduce alcun nuovo ed ulteriore obbligo con riguardo alla misura della borsa di studio di cui al D.Lgs. cit.”

(Corte di Cassazione, Sezioni Unite, sentenza n. 26603 del 2024)