La Corte Costituzionale ha segnato una svolta epocale nel diritto di famiglia italiano dichiarando l’illegittimità costituzionale dell’art. 29-bis, comma 1, della legge 184/1983 nella parte in cui escludeva i single dall’accesso all’adozione internazionale. Con la sentenza n. 33 del 2025, depositata il 21 marzo 2025, la Consulta ha riconosciuto che l’esclusione aprioristica delle persone non coniugate viola il diritto alla vita privata ex art. 8 CEDU e l’art. 2 della Costituzione, aprendo così nuove prospettive per migliaia di aspiranti genitori single e, soprattutto, per i minori stranieri in stato di abbandono.
La pronuncia rappresenta un punto di arrivo di un lungo percorso giurisprudenziale che pone al centro il best interest del minore e riconosce la progressiva evoluzione dei modelli familiari nella società contemporanea. Da oggi, anche i single residenti in Italia potranno presentare la dichiarazione di disponibilità all’adozione internazionale e ottenere il decreto di idoneità, purché risultino idonei dopo la verifica giudiziale delle loro capacità genitoriali.
Principi di Diritto Trattati e Risolti
1. Illegittimità costituzionale art 29-bis per violazione autodeterminazione orientata genitorialità solidale
La Corte ha affermato che l’esclusione dei single dall’accesso all’adozione internazionale costituisce un’ingerenza non necessaria nella vita privata e nell’autodeterminazione orientata alla genitorialità, in violazione degli artt. 2 e 117, comma 1, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 8 CEDU. Questo specifico interesse si coniuga con una finalità di solidarietà sociale, in quanto rivolge le aspirazioni alla genitorialità a bambini o ragazzi che già esistono e necessitano di protezione.
La Corte afferma testualmente: “Se scopo dell’adozione internazionale è quello di accogliere in Italia minori stranieri abbandonati, residenti all’estero, assicurando loro un ambiente stabile e armonioso, l’insuperabile divieto per le persone singole di accedere a tale adozione non risponde a una esigenza sociale pressante e configura – nell’attuale contesto giuridico-sociale – una interferenza non necessaria in una società democratica”.
La pronuncia stabilisce che l’autodeterminazione orientata alla genitorialità, intesa come espressione della libertà personale, può far valere la propria portata espansiva quando si oppone a scelte legislative irragionevoli e non proporzionate. Il riconoscimento del diritto dei single a essere valutati per l’adozione non configura un generico “diritto alla genitorialità”, espressamente negato dalla giurisprudenza costituzionale, ma costituisce il superamento di un divieto irragionevole che sacrificava sia l’autodeterminazione dell’aspirante genitore che il diritto del minore a trovare una famiglia.
2. Idoneità astratta single garantire ambiente stabile armonioso al minore
Il Collegio costituzionale ha riconosciuto che i single possiedono l’idoneità astratta a garantire un ambiente stabile e armonioso al minore, come dimostrato dal fatto che lo stesso legislatore, in diverse disposizioni della legge 184/1983, ha ammesso l’adozione monoparentale. La disciplina vigente riconosce tale idoneità negli artt. 25, commi 4 e 5, e 44, comma 3, della legge 184/1983, che riguardano ipotesi tutt’altro che prive di criticità.
Nella motivazione si legge: “Come già sopra evidenziato, lo stesso legislatore ha riconosciuto che la persona singola è, in astratto, idonea ad assicurare un ambiente stabile e armonioso al minore, finanche in contesti non privi di criticità o rispetto a minori che richiedono un particolare impegno”.
La Corte richiama espressamente la propria sentenza n. 183 del 1994, con cui aveva già affermato che i principi costituzionali “non vincolano l’adozione dei minori al criterio dell’imitatio naturae” e non impediscono di ravvisare nell’adozione da parte di persone singole una possibile “soluzione in concreto più conveniente all’interesse del minore”.
3. Best interest minore e verifica giudiziale idoneità concreta genitore single
La pronuncia chiarisce che il miglior interesse del minore (best interest) è direttamente preservato dalla verifica giudiziale concernente la concreta idoneità dell’adottante, indipendentemente dal suo stato civile. Il giudizio di idoneità non può basarsi su presunzioni astratte legate alla struttura familiare, ma deve fondarsi su una valutazione caso per caso delle attitudini genitoriali del singolo aspirante genitore.
Il Collegio precisa: “Inoltre, nel contesto della disciplina dell’adozione, il miglior interesse del minore è direttamente preservato dalla verifica giudiziale concernente la concreta idoneità dell’adottante. La giurisprudenza costituzionale ha da tempo valorizzato il rilievo che tale giudizio riveste al fine di perseguire la ‘soluzione ottimale in concreto per l’interesse del minore'”.
La Corte evidenzia l’importanza della rete familiare di riferimento di cui può tenere conto il giudice nel valutare l’idoneità concreta del richiedente single, in linea con le precedenti sentenze n. 183/2023 e n. 79/2022.
4. Violazione art 8 CEDU per ingerenza non necessaria società democratica
La Consulta ha stabilito che l’esclusione dei single dall’adozione internazionale configura una violazione dell’art. 8 CEDU sul diritto al rispetto della vita privata, in quanto costituisce un’ingerenza non necessaria in una società democratica. L’applicazione del test di proporzionalità ha dimostrato che il divieto assoluto non risponde a una esigenza sociale pressante e non è proporzionato allo scopo legittimo perseguito.
La Corte chiarisce che “alla luce, dunque, del complesso degli interessi implicati e dello stesso scopo dell’istituto dell’adozione internazionale, la scelta operata dal legislatore con l’art. 29-bis, comma 1, della legge n. 184 del 1983 risulta non necessaria in una società democratica, in quanto non conforme al principio di proporzionalità, e determina la lesione della vita privata e dell’autodeterminazione orientata a una genitorialità ispirata al principio di solidarietà”.
5. Divieto assoluto adozione monoparentale non funzionale tutela status filiationis unico
Il Collegio ha affermato che, dopo la riforma della filiazione del 2012-2013, il divieto assoluto di accesso all’adozione per i single non è più funzionale all’esigenza di assicurare al minore le più ampie tutele giuridiche associate allo status filiationis. L’esistenza di un unico status di figlio ex art. 315 cod. civ. elimina la necessità di correlare tale status alla coppia di genitori uniti in matrimonio.
La motivazione precisa: “Anzitutto, il divieto – nell’assetto giuridico presente – non è più funzionale all’esigenza di assicurare al minore le più ampie tutele giuridiche associate allo status filiationis. A seguito della riforma della filiazione introdotta nel 2012-2013, si configura, infatti, un unico status filiationis (art. 315 cod. civ.), il che non rende più necessario correlare tale status alla coppia di genitori uniti in matrimonio per poter assicurare all’adottato la più ampia protezione giuridica”.
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Avv. Cosimo Montinaro – segreteria@studiomontinaro.it
TESTO INTEGRALE SENTENZA
Sentenza 33/2025 (ECLI:IT:COST:2025:33)
Giudizio: GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE
Presidente: AMOROSO – Redattrice: NAVARRETTA
Udienza Pubblica del 29/01/2025; Decisione del 29/01/2025
Deposito del 21/03/2025; Pubblicazione in G. U. 26/03/2025 n.13
Norme impugnate: Artt. 29 bis, c. 1°, e 30, c. 1°, della legge 04/05/1983, n. 184.
Massime: 46721 46722 46723
Atti decisi: ord. 139/2024
Pronuncia
SENTENZA N. 33
ANNO 2025
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da: Presidente: Giovanni AMOROSO; Giudici: Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D’ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE ALIBRANDI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 29-bis, comma 1, e 30, comma 1, della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Diritto del minore ad una famiglia), promosso dal Tribunale per i minorenni di Firenze sul ricorso proposto da R. B., con ordinanza del 20 maggio 2024, iscritta al n. 139 del registro ordinanze 2024 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie speciale, dell’anno 2024.
Visti l’atto di costituzione di R. B., nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udita nell’udienza pubblica del 29 gennaio 2025 la Giudice relatrice Emanuela Navarretta;
uditi l’avvocato Romano Vaccarella per R. B. e l’avvocata dello Stato Gianna Maria De Socio per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 29 gennaio 2025.
Ritenuto in fatto
1.– Con ordinanza del 20 maggio 2024, iscritta al n. 139 del registro ordinanze 2024, il Tribunale per i minorenni di Firenze ha sollevato, in riferimento agli artt. 2 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 29-bis, comma 1, e 30, comma 1, della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Diritto del minore ad una famiglia), nella parte in cui, rispettivamente, non consentono alla persona non coniugata residente in Italia di presentare domanda per la dichiarazione di idoneità all’adozione internazionale e al giudice di emettere il decreto di idoneità all’adozione internazionale nei confronti della persona non coniugata, di cui siano state positivamente riscontrate le attitudini genitoriali nel corso dell’istruttoria.
2.– Il rimettente riferisce che, in data 17 marzo 2022, la signora R. B., non coniugata, ha riassunto il procedimento introdotto con ricorso del 5 febbraio 2019, con il quale la medesima aveva presentato al Tribunale per i minorenni di Firenze dichiarazione di disponibilità a adottare un minore straniero e aveva chiesto l’emissione del decreto di idoneità a adottare.
Nel corso di tale giudizio, con ordinanza del 26 novembre 2020, il Tribunale per i minorenni di Firenze aveva sollevato, in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 8 CEDU, questione di legittimità costituzionale dell’art. 29-bis della legge n. 184 del 1983, nella parte in cui non prevede che la persona non coniugata residente in Italia possa presentare domanda per la dichiarazione di idoneità all’adozione internazionale.
Il giudice a quo riporta che questa Corte, con la sentenza n. 252 del 2021, ha dichiarato inammissibile la questione.
Lo stesso Tribunale per i minorenni di Firenze, a seguito della riassunzione del giudizio, ha deciso di sottoporre a questa Corte nuove questioni di legittimità costituzionale sempre relative all’art. 29-bis, comma 1, della legge n. 184 del 1983, nonché al successivo art. 30, comma 1.
3.– In via preliminare, il rimettente precisa che, avendo questa Corte pronunciato una sentenza di inammissibilità, non si sarebbe formato un giudicato costituzionale e ricorrerebbero le condizioni che consentono allo stesso giudice, nel medesimo procedimento, di sollevare nuove questioni di legittimità costituzionale.
4.– Il giudice a quo ritiene, inoltre, sussistente la rilevanza, in quanto le norme censurate «costituiscono effettivo impedimento alla valutazione di idoneità adottiva delle persone non coniugate che dichiarano la propria disponibilità all’adozione di minori stranieri, come nel caso dell’odierna ricorrente». Precisa, a riguardo, che, «a seguito di apposita indagine psico-socio-familiare, sia sotto il profilo della consapevolezza del progetto adottivo che delle caratteristiche personologiche/psicologiche», la ricorrente risulta essere idonea a adottare.
5.– Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente ravvisa un contrasto degli artt. 29-bis, comma 1, e 30, comma 1, della legge n. 184 del 1983 con l’art. 117 Cost., primo comma, in relazione all’art. 8 CEDU, da leggersi in maniera integrata e coordinata con l’art. 2 Cost.
Secondo il giudice a quo, le disposizioni censurate, nel negare alla persona non coniugata residente in Italia la possibilità di presentare la dichiarazione di disponibilità a adottare un minore straniero e nell’impedire al giudice di dichiarare la persona non coniugata idonea all’adozione, non realizzerebbero il fine della tutela dell’interesse del minore e violerebbero il diritto al rispetto della vita privata.
5.1.– Il Tribunale per i minorenni di Firenze afferma di dover «fondare la [propria] analisi sul “vero centro di gravità” dell’istituto dell’adozione, ossia sul minore e in particolar modo sulla valutazione dei suoi migliori interessi».
Richiamando quanto argomentato dalla sentenza di questa Corte n. 11 del 1981, il rimettente rileva come il «bisogno di famiglia avvertito con forza dal minore [richieda] per la sua crescita normale affetti individualizzati e continui, ambienti non precari, situazioni non conflittuali» e sostiene che la ricerca della migliore soluzione per il minore dovrebbe essere affidata all’accertamento in concreto effettuato dal giudice.
D’altro canto, il giudice a quo riferisce che questa Corte, con la sentenza n. 183 del 1994, avrebbe superato l’idea che l’adozione debba plasmarsi su una prospettiva di «imitatio naturae», sicché la preferenza per la bigenitorialità non risponderebbe a un «vincolo giuridico a tutela diretta del minore», ma sarebbe – secondo l’ordinanza – «il retaggio di una supposta logica naturalistica secondo una visione dogmatica della nozione di famiglia».
Nella prospettiva del rimettente, l’esigenza di individuare un contesto familiare che dia sufficienti garanzie di stabilità – «un foyer stable et harmonieux», secondo l’art. 8, paragrafo 2, della Convenzione europea sull’adozione dei minori, firmata a Strasburgo il 24 aprile 1967, ratificata e resa esecutiva con legge 22 maggio 1974, n. 357 – non dovrebbe «necessariamente […] rinvenirsi nella struttura familiare composta da una coppia unita nel vincolo del matrimonio». Proprio la citata Convenzione renderebbe, infatti, possibile l’adozione da parte della persona singola.
Il rimettente osserva, inoltre, come i modelli familiari presentino oramai «caratteristiche di pluralismo sociale, culturale, identitario», il che sarebbe «un dato acquisito della vita sociale e comunitaria».
In particolare – riferisce sempre il giudice a quo – «[g]razie all’elasticità del modello costituzionale, che riconosce attraverso l’art. 2 Cost. le formazioni sociali all’interno delle quali si esplica la personalità dell’individuo, si [sarebbe] realizzata in tempi rapidi una profonda trasformazione della disciplina in materia di famiglia e lo stesso concetto di famiglia si [sarebbe] andato non soltanto allargando, ma approfondendo attraverso il riconoscimento di sostegni relazionali aperti». Cita, a riguardo, le sentenze n. 79 del 2022 e n. 183 del 2023 di questa Corte, che avrebbero dato atto – si legge nell’ordinanza – «del significato pregnante della rete famigliare che si costruisce nel tempo intorno a un minore».
La rispondenza al principio del foyer stable et harmonieux dipenderebbe, dunque, a giudizio del rimettente, dalla «valutazione in concreto dell’idoneità del contesto famigliare, anche quando monoparentale (e considerata anche la rete famigliare aperta di riferimento)».
5.2.– Di seguito, sul presupposto che l’esclusione della persona non coniugata dall’accesso all’adozione internazionale non sia idonea a realizzare il miglior interesse del minore, il giudice a quo lamenta la lesione del diritto alla vita privata, di cui all’art. 8 CEDU, la cui interpretazione ritiene che si debba integrare e completare con l’art. 2 Cost.
Il rimettente prospetta, dunque, un’ampia ricostruzione della giurisprudenza della Corte EDU concernente l’art. 8 CEDU.
Preliminarmente, esclude che la questione riguardi il diritto alla vita familiare che, in base alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, presupporrebbe «l’esistenza di una famiglia […] o quanto meno la potenziale relazione tra, ad esempio, un figlio nato fuori dal matrimonio e il padre naturale […] o il rapporto che deriva da un vero e proprio matrimonio, anche se la vita familiare non è ancora stata pienamente stabilita […] o il rapporto che deriva da un’adozione legale e genuina», sottolineando come «l’articolo 8 non garantisc[a], ex se, né il diritto di fondare una famiglia né il diritto di adottare (cfr. Fretté c. France, cit., § 32)».
Viceversa, ritiene implicato il diritto alla vita privata che costituirebbe, sulla scorta della giurisprudenza convenzionale, «un concetto ampio, che comprende, tra l’altro, il diritto all’autonomia personale e allo sviluppo personale (cfr. Pretty v. UK, § 61, e A, B e C c. Irlanda [GC], n. 25579/05, § 212»), nonché «il diritto di stabilire e sviluppare relazioni con altri esseri umani (cfr. Niemietz c. Germania, sentenza del 16 dicembre 1992, […], § 29) [e] il diritto allo ‘sviluppo personale’ (cfr. Bensaid c. Regno Unito, n. 44599/98, § 47 […])». All’interno della nozione di vita privata – precisa sempre l’ordinanza – deve essere «senz’altro ricompreso il diritto di stabilire e sviluppare relazioni con altri esseri umani, come parte del diritto allo sviluppo personale e del principio di dignità umana, intesa sotto la prospettiva del diritto di autodeterminazione».
La ratio primaria della tutela di tale diritto, ai sensi dell’art. 8 CEDU, sarebbe quella di proteggere l’individuo da ingerenze, da parte delle autorità pubbliche, che non rispondano ai criteri indicati dal secondo paragrafo della medesima disposizione. Questo, in particolare, esclude le ingerenze che non siano conformi alla legge e che non siano necessarie in una società democratica, avendo riguardo a uno o più degli scopi legittimi ivi elencati.
In ordine alla necessità in una società democratica, il rimettente ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte EDU, tale nozione «implica che l’ingerenza corrisponda a un’esigenza sociale pressante e, in particolare, che sia proporzionata a uno degli scopi legittimi perseguiti dalle autorità».
Il Tribunale per i minorenni di Firenze ritiene, dunque, che la normativa ostativa all’accesso all’adozione internazionale per la persona non coniugata non risponda a uno scopo legittimo, né a un’esigenza sociale pressante, posto che anche il nucleo familiare «monoparentale (e considerata anche la rete famigliare aperta di riferimento) può servire lo scopo della rispondenza al principio del foyer stable et harmonieux».
Da ciò il giudice a quo inferisce che l’esclusione dall’accesso all’adozione internazionale per la persona non coniugata sia un mezzo inidoneo allo scopo di garantire al minore un ambiente stabile e accogliente, con conseguente violazione del principio di proporzionalità, di cui all’art. 8, paragrafo 2, CEDU.
6.– Con atto depositato il 26 luglio 2024, si è costituita in giudizio la ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo l’accoglimento delle questioni sollevate, in adesione alle argomentazioni svolte dall’ordinanza di rimessione, cui aggiunge ulteriori rilievi.
In ordine alla portata dell’art. 8, paragrafo 1, CEDU, la parte osserva che la vicenda in esame vedrebbe il coinvolgimento non solo del diritto al rispetto della vita privata, ma anche di quello «alla vita familiare (parimenti tutelato nell’art. 8, par. 1, CEDU)». Ritiene, infatti, che, per la giurisprudenza della Corte EDU, non si possa affatto escludere che «una vita familiare in progetto non rientri per niente nell’ambito dell’articolo 8». Richiama, in proposito, alcune sentenze della Corte EDU (sentenze 3 gennaio 2009, Todorova contro Italia, paragrafo 53; 22 giugno 2004, Pini e altri contro Romania, paragrafo 143; decisione 29 giugno 1999, Nylund contro Finlandia; sentenza 28 maggio 1985, Abdulaziz, Cabales e Balkandali contro Regno Unito, paragrafo 62), dalle quali emergerebbe la possibilità di ricondurre all’art. 8 CEDU anche situazioni nelle quali il rapporto familiare non era ancora esistente, ma poteva svilupparsi se solo non fosse esistita la misura nazionale ostativa.
Sussisterebbe, dunque, anche sotto tale profilo una violazione dell’obbligo di non ingerenza sancito dall’art. 8 CEDU.
A riguardo, la difesa della parte richiama la sentenza 15 novembre 2016 della Corte EDU nel caso Dubská e Krejzová contro Repubblica Ceca, dalla quale desume che l’ingerenza rispetto ai diritti di cui all’art. 8 CEDU sarebbe necessaria in una società democratica solo se rispondente a una pressante esigenza sociale e proporzionata allo scopo legittimo perseguito, costituendo un mezzo necessario ad attuarlo. Precisa, inoltre, che tale valutazione spetterebbe in prima battuta alle autorità nazionali, ferma restando la valutazione finale da parte della Corte EDU. Da ultimo, aggiunge che, benché la Corte EDU riconosca agli Stati contraenti un margine di apprezzamento, tale paradigma si assottiglierebbe, ove siano implicati profili particolarmente rilevanti per l’esistenza e per l’identità di un individuo o per i suoi diritti fondamentali, e, viceversa, si amplierebbe «in assenza di un comune consenso tra gli Stati del Consiglio d’Europa». Nel caso in esame, ricorrerebbe la prima condizione positiva e difetterebbe la seconda condizione negativa, posto che «[n]el 2024 – anno in cui si ripropone la questione di illegittimità costituzionale dell’art. 29 bis e dell’art. 30 l. n. 184 del 1983 – il consenso europeo sulla possibilità per le persone non coniugate di accedere all’adozione [sarebbe] unanime con la sola eccezione dell’Italia».
La parte rileva, dunque, che la preclusione dell’adozione internazionale alle persone singole non sarebbe necessaria in una società democratica, essendo ormai venuta meno, a livello normativo e giurisprudenziale, l’idea che solo la bigenitorialità possa garantire la crescita armoniosa del minore.
La disciplina italiana sull’adozione internazionale non supererebbe, inoltre, il test di proporzionalità, essendo caratterizzata da un eccesso di rigidità. Il singolo, infatti, sarebbe totalmente escluso dall’adozione piena, mentre la possibilità che l’adozione avvenga in favore di un solo genitore risulterebbe confinata a ipotesi del tutto eccezionali, che, oltretutto, dimostrerebbero la non totale preclusione dell’ordinamento rispetto all’idea di una genitorialità adottiva monoparentale.
La parte aggiunge che l’espatrio di minori di nazionalità italiana a scopo di adozione sarebbe, invece, consentito anche in favore di adottanti singoli residenti in Stati che ammettono tale forma di adozione. Secondo la parte, il «tenore letterale» dell’art. 40, secondo comma, della legge n. 184 del 1983 – in combinato disposto con l’art. 15 della Convenzione per la tutela dei minori e la cooperazione in materia di adozione internazionale, fatta a L’Aja il 29 maggio 1993, ratificata e resa esecutiva con legge 31 dicembre 1998, n. 476 – «[sarebbe] chiaro: il generico riferimento agli stranieri implica l’irrilevanza del requisito del coniugio (come confermato dal richiamo ai cittadini stranieri residenti stabilmente in Paesi che hanno ratificato la Convenzione che abbiano adottato un minore stabilmente residente in Italia contenuto nell’art. 41 l. n. 184 del 1983), con la conseguenza che anche gli stranieri non coniugati stabilmente residenti all’estero [potrebbero] avvalersi delle procedure stabilite nella Convenzione dell’Aja, con specifico riferimento ai compiti e all’intervento delle Autorità centrali». Questo ulteriore indice normativo rafforzerebbe il contrasto con la ragionevolezza e con la proporzionalità del divieto assoluto che, viceversa, colpisce la persona singola, residente in Italia, cui è radicalmente inibita la possibilità di essere considerata idonea all’adozione internazionale di un minore.
7.– Con atto depositato il 30 luglio 2024, è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto che le questioni sollevate siano dichiarate inammissibili o comunque manifestamente infondate.
7.1.– In rito, la difesa dello Stato eccepisce l’erroneità o incompleta identificazione della norma censurata. Osserva, infatti, che l’ordinanza di rimessione censura gli artt. 29-bis, comma 1, e 30, comma 1, della legge n. 184 del 1983, mentre i requisiti soggettivi di accesso all’adozione sono stabiliti nel precedente art. 6 della medesima legge.
L’omesso riferimento diretto all’art. 6 integrerebbe, pertanto, un vizio di inammissibilità.
Aggiunge, di seguito, che, anche a voler superare simile ostacolo, in ragione dell’esplicito rinvio che l’art. 29-bis, comma 1, della legge n. 184 del 1983 opera all’art. 6, l’inammissibilità scaturirebbe comunque dalla circostanza che l’eventuale accoglimento delle questioni determinerebbe una inaccettabile discrasia sistematica: le persone singole potrebbero, infatti, accedere all’adozione internazionale, ma non a quella interna.
7.2.– Nel merito, l’Avvocatura generale dello Stato osserva che «[d]all’analisi della giurisprudenza della Corte EDU degli ultimi anni risulta che il diritto al rispetto della vita familiare presuppone l’esistenza, in fatto, di una famiglia e di legami affettivi già concretamente esistenti».
Ne desume che «la Convenzione EDU non garantisce un generico diritto a adottare e non può imporre agli Stati, attraverso l’art. 8, l’obbligo positivo di garantire agli individui l’accesso all’adozione di minore, sia nel caso in cui i richiedenti l’adozione siano coppie, coniugate o meno, sia nel caso in cui siano individui singoli».
L’assenza di copertura sotto l’art. 8 CEDU avrebbe come conseguenza «che neppure [possa] trovare ingresso nel presente giudizio l’esame delle censure concernenti l’asserita assenza di proporzionalità della misura e la sua supposta non “necessarietà in una società democratica”, dal momento che detti profili presuppongono la possibilità, qui esclusa, di ricondurre la tematica delle adozioni al perimetro applicativo dell’art. 8 CEDU».
Inoltre, secondo la difesa statale, il margine di apprezzamento degli Stati continuerebbe a sussistere in materia e «la sede istituzionale competente ad apprezzare la denunciata “distonia” tra il mutato contesto sociale e il tessuto normativo attualmente vigente» sarebbe quella delle scelte politiche, spettanti alle «forze abilitate ad esprimere – grazie al meccanismo rappresentativo e democratico – le reali istanze della collettività».
In ogni caso, a detta dell’Avvocatura generale dello Stato, la manifesta infondatezza sarebbe attestata avendo riguardo al miglior interesse del minore. Nel caso dell’adozione internazionale, il minore viene sradicato dal contesto familiare e sociale d’origine e, dunque, risulterebbe particolarmente vulnerabile, sicché il «suo best interest consiste[rebbe] nell’accoglienza in una famiglia, così come riconosciuta dall’articolo 29 della Costituzione, in cui l’adottando possa essere accolto e curato nel migliore dei modi nella relatività del sistema».
8.– Nella memoria integrativa depositata il 7 gennaio 2025, la parte ha anzitutto osservato che l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Avvocatura generale dello Stato riproduce quella già sollevata nel giudizio introdotto con l’ordinanza iscritta al reg. ord. n. 1 del 2021 e disattesa da questa Corte nella sentenza n. 252 del 2021.
Inoltre, rispetto all’eccezione secondo cui un eventuale accoglimento delle questioni «finirebbe per creare una “indebita e inopportuna divaricazione della disciplina dell’adozione internazionale rispetto alle disposizioni operanti per l’adozione nazionale», la difesa rileva come l’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) attribuisca a questa Corte «il potere di provvedere, se la ritiene intollerabile, ad eliminare la prospettata “divaricazione”».
Nel merito, contesta la tesi secondo cui la vicenda in esame non avrebbe una copertura nell’art. 8 CEDU e ribadisce l’anomalia della legge italiana, che impedirebbe l’adozione di minori stranieri da parte di persone singole residenti in Italia, mentre consentirebbe l’espatrio dei minori italiani che possono essere adottati da persone singole residenti in altri Stati.
9.– Con memoria integrativa dell’8 gennaio 2025, il Presidente del Consiglio dei ministri rileva che l’impostazione dell’ordinanza di rimessione determinerebbe «una sostanziale inversione della gerarchia dei valori costituzionali, in forza della quale in buona sostanza le forme giuridiche di tutela del minore sembrano doversi modellare in funzione delle (pur lodevoli) istanze di genitorialità espresse dalle persone singole», aggiungendo che, in ogni caso, «l’idoneità dei singoli» a adottare sarebbe «riconosciuta in varie fattispecie normative nelle quali [sarebbe] funzionale alla maggior tutela del minore».
10.– All’udienza pubblica del 29 gennaio 2025, sono state udite la difesa della parte e l’Avvocatura generale dello Stato, che hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni rassegnate negli scritti difensivi.
Considerato in diritto
1.– Con ordinanza iscritta al n. 139 del registro ordinanze 2024, il Tribunale per i minorenni di Firenze ha sollevato, in riferimento agli artt. 2 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 8 CEDU, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 29-bis, comma 1, e 30, comma 1, della legge n. 184 del 1983, nella parte in cui, rispettivamente, non consentono alla persona non coniugata residente in Italia di presentare domanda per la dichiarazione di idoneità all’adozione internazionale e al giudice di emettere il decreto di idoneità all’adozione internazionale nei confronti della persona non coniugata, di cui siano state positivamente riscontrate le attitudini genitoriali nel corso dell’istruttoria.
Il rimettente riferisce che il giudizio a quo deriva dalla riassunzione di un pregresso procedimento nel corso del quale era stata sollevata questione di legittimità costituzionale dell’art. 29-bis, comma 1, della legge n. 184 del 1983, per violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 8 CEDU. La questione era stata da questa Corte dichiarata inammissibile con la sentenza n. 252 del 2021.
2.– Il Tribunale per i minorenni di Firenze, dopo aver precisato che ricorrono le condizioni perché il medesimo giudice possa, nello stesso procedimento, sollevare nuove questioni di legittimità costituzionale e dopo aver motivato la loro rilevanza, argomenta la non manifesta infondatezza.
2.1.– Secondo il giudice a quo, le disposizioni censurate non sarebbero idonee a realizzare il fine della tutela dell’interesse del minore e violerebbero il diritto alla vita privata della persona non coniugata.
Ad avviso del rimettente, l’esigenza di individuare, nel miglior interesse del minore, un contesto familiare armonioso e stabile non dovrebbe «necessariamente […] rinvenirsi nella struttura familiare composta da una coppia unita nel vincolo del matrimonio».
Sostiene, infatti, che simile istanza possa essere altresì garantita da una valutazione effettuata in concreto circa l’idoneità del contesto familiare, anche se monoparentale, a tutelare il minore, avendo, al contempo, riguardo alla rete familiare di riferimento. Questo troverebbe corrispondenza nell’inquadramento del nucleo familiare monoparentale nel tessuto costituzionale di cui all’art. 2 Cost., che tutela le formazioni sociali all’interno delle quali si esplica la personalità dell’individuo.
2.2.– Sul presupposto che l’esclusione della persona non coniugata dall’accesso all’adozione internazionale non sia finalizzata al miglior interesse del minore, il giudice a quo assume la lesione del diritto al rispetto della vita privata, di cui all’art. 8 CEDU, la cui interpretazione ritiene che debba essere integrata e completata dall’art. 2 Cost.
Secondo il rimettente, la nozione di vita privata dovrebbe ricomprendere, in virtù di quanto si desume dalla giurisprudenza convenzionale, «il diritto di stabilire e sviluppare relazioni con altri esseri umani, come parte del diritto allo sviluppo personale e del principio di dignità umana, intesa sotto la prospettiva del diritto di autodeterminazione».
Simile diritto potrebbe tollerare interferenze solo se conformi alla legge e necessarie in una società democratica, il che implicherebbe che esse corrispondano a un’esigenza sociale pressante e, in particolare, che siano proporzionate a uno degli scopi legittimi perseguiti dalle autorità.
A detta del giudice a quo, l’esclusione della persona singola dall’accesso all’adozione internazionale sarebbe un mezzo inidoneo allo scopo di garantire al minore un ambiente stabile e armonioso, posto che anche il nucleo familiare monoparentale può assicurare un foyer stable et harmonieux.
3.– È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha sollevato due eccezioni di inammissibilità.
In primo luogo, ha eccepito l’erronea o incompleta identificazione della norma censurata, avendo l’ordinanza omesso di riferirsi all’art. 6 della legge n. 184 del 1983, vale a dire la disposizione che contempla i requisiti di accesso all’adozione.
In secondo luogo, ha rilevato che, anche a voler superare tale ostacolo, le questioni risulterebbero, comunque, inammissibili, poiché il loro eventuale accoglimento determinerebbe l’inaccettabile discrasia sistematica di consentire l’accesso delle persone singole all’adozione internazionale, ma non a quella interna.
3.1.– La prima eccezione – che riproduce quella in precedenza formulata, nel giudizio riguardante l’ordinanza iscritta al reg. ord. n. 1 del 2021, e che questa Corte, con la sentenza n. 252 del 2021, ha in quell’occasione già disatteso – non è ora, per le medesime ragioni di allora, fondata.
L’art. 29-bis, comma 1, della legge n. 184 del 1983 opera un espresso rinvio all’art. 6 della medesima legge, il che svuota di significato l’eccezione.
Né la censura può reputarsi incompleta, sul presupposto che l’art. 6 della legge n. 184 del 1983 regoli l’accesso non solo all’adozione internazionale, ma anche a quella interna. Il rimettente, infatti, può (anzi, deve) censurare la sola norma che è chiamato ad applicare nell’ambito del giudizio principale, tanto più che l’adozione internazionale presenta tratti autonomi rispetto a quella interna con la quale condivide solo alcuni profili della disciplina.
3.2.– Parimenti non fondata è la seconda eccezione.
Il lamentato rischio che un’eventuale pronuncia di accoglimento delle questioni determini discrasie sistematiche, nei termini di una irragionevole disparità di trattamento fra adozione internazionale e adozione interna, non configura un vizio di inammissibilità.
L’eccezione attiene piuttosto al merito e alla possibile valutazione, conseguente all’eventuale accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale delle norme concernenti l’adozione internazionale, circa la sussistenza dei presupposti per una dichiarazione di illegittimità consequenziale ex art. 27 della legge n. 87 del 1953, che investa direttamente l’art. 6 della legge n. 184 del 1983 e, dunque, anche l’adozione interna.
3.3.– Infine, non risulta ostativa all’ammissibilità la circostanza che il Tribunale per i minorenni di Firenze abbia già sollevato, nel medesimo procedimento e nello stesso grado di giudizio, questione di legittimità costituzionale dell’art. 29-bis, comma 1, della legge n. 184 del 1983, per violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 8 CEDU, dichiarata inammissibile da questa Corte con la sentenza n. 252 del 2021, stante la inadeguata motivazione circa la non manifesta infondatezza.
Nel solco di una giurisprudenza costante, deve, infatti, ritenersi che «il giudice a quo [sia] abilitato a sollevare una seconda volta la medesima questione nello stesso giudizio quando questa Corte abbia emesso una pronuncia a carattere non decisorio, fondata su motivi rimovibili dal rimettente, dato che, in tal caso, la riproposizione non collide con la […] previsione dell’art. 137, ultimo comma, Cost. Ciò, alla ovvia condizione che il giudice a quo abbia rimosso il vizio che aveva impedito l’esame di merito della questione (ex plurimis, sentenze n. 115 del 2019, n. 252 del 2012 e n. 189 del 2001; ordinanze n. 371 del 2004 e n. 399 del 2002)» (sentenza n. 247 del 2022; anche, più di recente, sentenza n. 7 del 2024).
Nel caso odierno, il giudice a quo, a parte aver indirizzato la propria censura su una disposizione ulteriore, l’art. 30, comma 1, della stessa legge n. 184 del 1983, ha evocato tra i parametri anche l’art. 2 Cost., così integrando il riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., e ha arricchito la motivazione incentrata sull’art. 8 CEDU attraverso richiami più puntuali alla giurisprudenza della Corte EDU, con un approfondimento delle ragioni di contrasto delle norme nazionali con la fonte convenzionale.
Le nuove questioni sono, dunque, ammissibili.
4.– In via preliminare, si rende necessario specificare l’oggetto del presente giudizio.
4.1.– Le disposizioni censurate sono gli artt. 29-bis, comma 1, e 30, comma 1, della legge n. 184 del 1983, che disciplinano l’avvio della procedura di adozione internazionale.
L’art. 29-bis, comma 1, prevede che «[l]e persone residenti in Italia, che si trovano nelle condizioni prescritte dall’articolo 6 e che intendono adottare un minore straniero residente all’estero, presentano dichiarazione di disponibilità al tribunale per i minorenni del distretto in cui hanno la residenza e chiedono che lo stesso dichiari la loro idoneità all’adozione». In particolare, il citato art. 6 stabilisce, al comma 1, che «[l]’adozione è consentita a coniugi uniti in matrimonio da almeno tre anni. Tra i coniugi non deve sussistere e non deve avere avuto luogo negli ultimi tre anni separazione personale neppure di fatto». I successivi commi dell’art. 6 procedono poi a specificare il presupposto concernente il rapporto stabile e a indicare ulteriori requisiti relativi, in particolare, all’età degli adottanti, nonché all’idoneità affettiva e alla capacità di educare, istruire e mantenere i minori. Sempre l’art. 6 consente, infine, agli adottanti di effettuare più adozioni, anche con atti successivi, e regola le misure che possono essere disposte a sostegno di chi adotti minori di età superiore a dodici anni o con handicap accertato ai sensi dell’art. 4 della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate).
La seconda disposizione censurata, ovvero l’art. 30, comma 1, della legge n. 184 del 1983, prevede che «[i]l tribunale per i minorenni, ricevuta la relazione di cui all’articolo 29-bis, comma 5, sente gli aspiranti all’adozione, anche a mezzo di un giudice delegato, dispone se necessario gli opportuni approfondimenti e pronuncia, entro i due mesi successivi, decreto motivato attestante la sussistenza ovvero l’insussistenza dei requisiti per adottare».
Ebbene, posto che le censure del rimettente mirano a rimuovere l’esclusione della persona singola dall’accesso al giudizio di idoneità a adottare finalizzato a conseguire il relativo decreto di idoneità che dà impulso alla procedura di adozione internazionale, deve ritenersi che il giudizio di legittimità costituzionale possa focalizzarsi sul solo art. 29-bis, comma 1, della legge n. 184 del 1983.
Ove, infatti, a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale di tale ultima disposizione, la persona singola venga inclusa fra coloro che hanno i requisiti per presentare la dichiarazione di disponibilità a adottare e per chiedere l’idoneità all’adozione, il tribunale non potrebbe, sulla base dell’art. 30, comma 1, della stessa legge, emettere un decreto di insussistenza dei requisiti, motivato con lo stato libero del richiedente.
4.2.– Di seguito, occorre, ulteriormente, precisare che le censure sollevate dal rimettente fanno riferimento talora alla persona non coniugata, talaltra alla persona singola.
Le questioni, pertanto, attengono alla condizione della persona che ha lo stato libero, in quanto non è vincolata da un matrimonio (art. 86, primo comma, prima parte, del codice civile).
Non rientra, invece, nel perimetro del presente giudizio la condizione della persona che non ha lo stato libero, in quanto è parte di un’unione civile (art. 86, primo comma, seconda parte, cod. civ.). Tale questione non è oggetto dell’odierno giudizio e, dunque, resta impregiudicata.
5.– Specificato l’oggetto del presente giudizio, nel merito, le censure sollevate in riferimento agli artt. 2 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 8 CEDU, sono fondate.
6.– Le questioni rivolte all’art. 29-bis, comma 1, della legge n. 184 del 1983 coinvolgono due tipi di interessi: quello delle persone singole che aspirano a poter adottare e rispetto alle quali è prospettata la lesione degli artt. 2 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 8 CEDU, e quello del minore che, come rileva anche l’ordinanza, rappresenta il fulcro dell’istituto dell’adozione.
Si rende, pertanto, necessario ricostruire, anzitutto, in una prospettiva diacronica, il rapporto fra la tutela dell’interesse del minore e i criteri normativi con cui il legislatore ha selezionato e seleziona nel presente gli aspiranti adottanti. Occorre, infatti, verificare se ed entro quali limiti il legislatore abbia riconosciuto in passato e tuttora riconosca l’idoneità della persona singola ad assicurare in astratto (salvo l’accertamento in concreto) un ambiente stabile e armonioso al minore.
6.1.– L’innesto di una finalità protettiva dei minori sull’adozione non si rinviene nelle più risalenti radici storiche dell’istituto (sentenza n. 5 del 2024), ma emerge all’indomani della prima guerra mondiale, allorché il regio decreto-legge 31 luglio 1919, n. 1357 (Che stabilisce norme per l’adozione degli orfani di guerra e dei nati fuori di matrimonio nel periodo della guerra), convertito, con modificazioni, nella legge 6 dicembre 1925, n. 2137, ha consentito l’adozione di minori di età inferiore ai diciotto anni, se rientranti nelle categorie indicate dal medesimo regio decreto-legge. Prima di quel momento, la disciplina dell’adozione, riflessa nel codice civile del 1865, era rimasta fedele, sul piano funzionale, alla matrice romanistica, restando nel solco di un istituto finalizzato unicamente a consentire, su una base prettamente consensuale, la trasmissione del cognome e del patrimonio a coloro che non avessero avuto figli o li avessero perduti. Essa era rivolta ai maggiori d’età e – in un contesto in cui questa si conseguiva al compimento del ventunesimo anno – ai minorenni solo se avessero compiuto diciotto anni (art. 206 cod. civ. 1865).
Dunque, l’adozione che nel 1919 veniva consentita anche a favore dei minorenni indicati dal regio decreto-legge era innestata sulla disciplina del codice civile del 1865, che riconosceva la qualità di adottanti sia ai coniugi (art. 204 cod. civ. 1865), sia alle persone singole, anche se coniugate, purché vi fosse il consenso dell’altro coniuge (artt. 202 e 208, secondo comma, cod. civ. 1865).
Di seguito, il codice civile del 1942 ha esteso a qualunque minore la possibilità di essere adottato (art. 291 cod. civ., nel suo testo originario, e artt. 301 e 303 cod. civ., poi abrogati dall’art. 67 della legge n. 184 del 1983), confermando l’accesso in qualità di adottanti non solo ai coniugi (art. 294, secondo comma, cod. civ.), ma anche alle persone singole, comprese quelle coniugate, con l’assenso dell’altro coniuge (art. 297 cod. civ.). Tale apertura si collocava nel quadro di una disciplina che preservava i legami dell’adottato con la famiglia d’origine e non faceva sorgere vincoli familiari con i parenti dell’adottante (art. 300 cod. civ.), ma che, comunque, assegnava a quest’ultimo la “patria potestà” (oggi, responsabilità genitoriale) sul minore, con i relativi obblighi di mantenere, educare e istruire l’adottato (art. 301 cod. civ.).
Mentre, dunque, l’adozione ordinaria di matrice codicistica aveva acquisito un volto plurifunzionale, abbracciando anche l’adozione dei minori, con la legge 5 giugno 1967, n. 431 (Modifiche al titolo VIII del libro I del Codice civile “Dell’adozione” ed inserimento del nuovo capo III con il titolo “Dell’adozione speciale”), emergeva una nuova figura di adozione speciale, specificatamente finalizzata alla tutela dei minori di otto anni dichiarati in stato di adottabilità, perché privi di assistenza materiale e morale da parte dei genitori o dei parenti tenuti a provvedervi (artt. 314/3 e 314/4 cod. civ., abrogati dall’art. 67 della legge n. 184 del 1983). Tale disciplina riservava la qualità di adottanti ai coniugi, sposati da almeno cinque anni (art. 314/2 cod. civ., abrogato dall’art. 67 della legge n. 184 del 1983) e prevedeva la rottura del vincolo giuridico con la famiglia d’origine e l’acquisizione dello stato di “figlio legittimo” da parte dell’adottato, a favore del quale si instauravano rapporti di parentela con i congiunti degli adottanti, esclusi i collaterali (art. 314/26 cod. civ., abrogato dall’art. 67 della legge n. 184 del 1983).
Nel periodo successivo all’entrata in vigore della citata legge n. 431 del 1967, l’adozione dei minori era, in sostanza, possibile sia attraverso il percorso dell’adozione ordinaria, accessibile anche alle persone singole, sia attraverso l’itinerario dell’adozione speciale, riservato alla coppia di coniugi, conviventi da almeno cinque anni, sicché il primo modello finiva, di fatto, per assorbire le ipotesi escluse dall’adozione speciale.
6.2.– Il quadro normativo muta profondamente con la legge n. 184 del 1983, che abroga l’adozione speciale, sostituendola con una disciplina generale di adozione piena destinata a tutti i minori d’età in stato di abbandono e riservando l’adozione codicistica alle persone maggiori di età (come emerge dalla nuova intitolazione del Capo II del Titolo VIII del Libro I del codice civile).
La riforma crea uno spartiacque fra l’adozione dei minori, cui è dedicata la legge di settore, e la disciplina codicistica, che diviene fonte di regolamentazione dell’adozione della persona maggiore d’età. Nondimeno, l’opera di reductio ad unum dell’adozione dei minori non viene portata a integrale compimento, poiché è preservato un ambito di adozioni in casi particolari (art. 44 della legge n. 184 del 1983), i cui effetti si plasmano in buona parte tramite rinvio all’adozione codicistica del maggiorenne (art. 55 della medesima legge). Questa Corte, con la sentenza n. 79 del 2022, ha peraltro dichiarato il citato art. 55 costituzionalmente illegittimo nella parte in cui, mediante rinvio all’art. 300, secondo comma, cod. civ., prevede che l’adozione in casi particolari non induce alcun rapporto civile tra l’adottato e i parenti dell’adottante.
Principio ispiratore della nuova legge è l’interesse del minore che viene perseguito attraverso un duplice percorso: affermando il suo diritto a essere cresciuto e educato nell’ambito della famiglia d’origine e assicurandogli, ove ciò non sia possibile, un ambiente familiare stabile e armonioso – un foyer stable et harmonieux, in linea con il principio affermato all’art. 8, paragrafo 2, dalla Convenzione di Strasburgo del 1967.
Sul primario interesse del minore si vengono poi a focalizzare anche i successivi interventi che modificano e integrano la disciplina del 1983: l’art. 3 della legge 31 dicembre 1998, n. 476 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione per la tutela dei minori e la cooperazione in materia di adozione internazionale, fatta a L’Aja il 29 maggio 1993. Modifiche alla legge 4 maggio 1983, n. 184, in tema di adozione di minori stranieri), che sostituisce il Capo I del Titolo III della legge n. 184 del 1983, incorporando i contenuti della Convenzione de L’Aja; l’art. 25 della legge 4 maggio 2006, n. 149 (Modifiche alla legge 4 maggio 1983, n. 184, recante “Disciplina dell’adozione e dell’affidamento dei minori”, nonché al titolo VIII del libro primo del codice civile), che modifica profondamente la disciplina dell’affidamento familiare e della dichiarazione dello stato di adottabilità.
6.3.– Ciò premesso, occorre ora verificare se e in quali termini il legislatore abbia in passato riconosciuto alle persone singole l’idoneità ad assicurare, in astratto, un ambiente stabile e armonioso per il minore in stato di abbandono. In merito, rilievo centrale assume, anzitutto, l’art. 44 della legge n. 184 del 1983, che delinea l’istituto dell’adozione in casi particolari.
La norma, al comma 1, lettere da a) a d), individua le quattro ipotesi in presenza delle quali l’adozione del minorenne può essere consentita anche al di fuori del modello generale dell’adozione piena.
Si tratta di ipotesi eccezionali, in cui il legislatore ha preso atto dell’esigenza di non impedire l’adozione di minori nonostante la non ricorrenza di tutti i requisiti richiesti dall’art. 6 della legge n. 184 del 1983.
In particolare, in base alla lettera a), il minore può essere adottato dalle persone unite al minore da vincolo di parentela fino al sesto grado o da preesistente rapporto stabile e duraturo, quando il minore sia orfano di padre e di madre.
La lettera b) consente l’adozione al coniuge nel caso in cui il minore sia figlio anche adottivo dell’altro coniuge.
La lettera c) prevede l’adozione nei casi di constatata impossibilità di affidamento preadottivo.
Infine, la lettera d) ammette l’adozione quando vi sia la constatata impossibilità di affidamento preadottivo, perché il minore si trovi nelle condizioni indicate dall’art. 3, comma 1, della legge n. 104 del 1992, ed è orfano di padre e di madre.
Il comma 3 del citato art. 44, come modificato dall’art. 25, comma 4, della legge n. 149 del 2006, stabilisce che «[n]ei casi di cui alle lettere a), c) e d) del comma 1 l’adozione è consentita, oltre che ai coniugi, anche a chi non è coniugato».
Ne consegue che il legislatore ha ammesso l’adozione in casi particolari anche per le persone singole, seppur in presenza di specifiche condizioni.
Sotto il profilo della disciplina dell’adozione piena, è poi opportuno richiamare l’art. 25, commi 4 e 5, della legge n. 184 del 1983.
Il comma 4 prevede che «[s]e nel corso dell’affidamento preadottivo uno dei coniugi muore o diviene incapace, l’adozione può essere ugualmente disposta, nei confronti di entrambi su domanda del coniuge superstite o del tutore dell’incapace, sempre che la convivenza con il minore, da parte del coniuge deceduto o divenuto incapace, abbia avuto inizio durante l’affidamento preadottivo e si sia prolungata ininterrottamente fino al decesso o al sopravvenire dell’incapacità. In tal caso l’adozione produce i suoi effetti nei confronti di entrambi i coniugi».
Il comma 5 stabilisce che «[i]n caso di separazione dei coniugi intervenuta nel corso dell’affidamento preadottivo l’adozione può essere disposta nei confronti di entrambi se il tribunale per i minorenni ne ravvisa l’opportunità nell’esclusivo interesse del minore. Si applica la disposizione di cui all’articolo 4, comma 5».
Come già sopra evidenziato, lo stesso legislatore ha riconosciuto che la persona singola è, in astratto, idonea ad assicurare un ambiente stabile e armonioso al minore, finanche in contesti non privi di criticità o rispetto a minori che richiedono un particolare impegno.
Al di fuori del perimetro appena tracciato, invece, opera il modello dell’adozione piena, disciplinato dagli artt. da 6 a 43 della legge n. 184 del 1983. Tale modello, salve le eccezioni anzidette, è riservato ai coniugi, come risulta dal già citato art. 6, che ammette l’adozione solo in favore dei coniugi uniti in matrimonio da almeno tre anni (comma 1), purché tra i coniugi non sussista e non abbia avuto luogo negli ultimi tre anni separazione personale neppure di fatto (ibid.).
È proprio a tale modello che si riferisce l’art. 29-bis, comma 1, della legge n. 184 del 1983, ai fini dell’avvio della procedura di adozione internazionale: richiamando l’art. 6 della medesima legge, esso indirettamente esclude le persone singole dall’adozione internazionale.
7.– Accanto agli interessi delle persone singole che aspirano a poter adottare, la questione coinvolge anche l’interesse del minore in stato di abbandono.
Occorre, dunque, chiedersi se l’aprioristica esclusione della persona singola dall’accesso all’adozione internazionale, finalizzata all’accoglienza in Italia di minori stranieri abbandonati, residenti all’estero, trovi effettiva giustificazione nella tutela del best interest del minore.
In via preliminare, si deve chiarire che, quando la legge 4 maggio 1983, n. 184, riserva l’adozione piena ai coniugi, non persegue in via immediata e diretta l’obiettivo di imitare la natura. Le stesse formulazioni utilizzate dalla Corte in passato, quando si riferivano alla «imitatio naturae» (sentenze n. 198 del 1986, n. 11 del 1981) o all’esigenza che il minore possa «sperimentare la presenza di entrambe le figure dei genitori» (sentenza n. 198 del 1986), possono essere interpretate non già come adesione al criterio della imitatio naturae, bensì come indicazione di una preferenza per la bigenitorialità, in quanto maggiormente idonea – in via generale – ad assicurare al minore un ambiente stabile e armonioso, che realizzi appieno le sue esigenze affettive, educative e materiali.
Nella sentenza n. 183 del 1994, questa Corte ha già precisato che i principi costituzionali «non vincolano l’adozione dei minori al criterio dell’imitatio naturae» (enfasi aggiunta) e non impediscono di ravvisare nell’adozione da parte di persone singole una possibile «soluzione in concreto più conveniente all’interesse del minore» (ibidem).
8.– In ragione di quanto sin qui considerato, è necessario soffermarsi sulle peculiarità della procedura di adozione internazionale, onde verificare se l’esclusione delle persone singole dalla platea dei potenziali adottanti sia necessaria e proporzionata alla tutela del best interest del minore.
L’adozione internazionale presenta una struttura bifasica, che si articola fra lo Stato di accoglienza del minore (lo Stato italiano, nel caso qui in esame) e lo Stato di origine del minore stesso.
Allo Stato di accoglienza spetta di regolare, con legge, la procedura diretta a dichiarare l’idoneità o la non idoneità ad adottare: nel caso italiano, tale disciplina è contenuta agli artt. 29-bis, comma 1, e 30, comma 1, della legge n. 184 del 1983.
L’abbinamento del minore straniero con chi ha ottenuto il decreto di idoneità, invece, è di competenza dello Stato d’origine del minore, nel cui ordinamento il minore stesso si trova in stato di abbandono.
Pertanto, il decreto di idoneità rilasciato dal tribunale per i minorenni dello Stato di accoglienza (nel caso di specie, l’Italia) non assicura affatto che l’adozione si concluderà positivamente. Esso costituisce solo la condizione necessaria, ma non sufficiente, perché il percorso di adozione possa essere avviato. Sarà poi l’autorità competente dello Stato d’origine del minore a valutare, in concreto, l’opportunità di disporre l’adozione in favore dei soggetti che hanno ottenuto il decreto di idoneità, avendo riguardo al best interest del singolo minore e alle caratteristiche specifiche della sua situazione.
Ora, la scelta operata dal legislatore italiano con l’art. 29-bis, comma 1, della legge n. 184 del 1983, nella parte in cui esclude le persone singole dall’accesso all’adozione internazionale, determina che tali soggetti non possano neppure ottenere il decreto di idoneità. Questo significa che, anche qualora le autorità dello Stato d’origine del minore reputassero l’adozione da parte di una specifica persona singola la soluzione concretamente più rispondente al best interest di quel minore, tale soluzione non potrebbe essere attuata, per il solo fatto che il sistema italiano inibisce alla persona singola, residente in Italia, l’accesso alla fase iniziale della procedura.
La disciplina censurata, dunque, crea nei confronti delle persone singole una barriera insuperabile all’accesso, che determina un sacrificio dell’autodeterminazione orientata alla genitorialità – come sarà meglio argomentato infra – e che rischia di riverberarsi negativamente sulla stessa effettività del diritto del minore a essere accolto in un ambiente familiare stabile e armonioso.
A questo proposito, il Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità ha documentato la progressiva riduzione delle domande di adozione internazionale a partire dall’inizio del nuovo millennio.
Secondo i dati ufficiali della Commissione per le adozioni internazionali, le domande di idoneità presentate nel 2007 erano pari a 6.919, nel 2016 erano scese a 2.825, nel 2020 erano 1.205, nel 2022 erano 807; per il 2024 si stima che le domande siano circa 500.
In un contesto in cui il numero di aspiranti genitori adottivi decresce in modo così drastico, il rischio che l’esclusione delle persone singole si tramuti in una barriera capace di ostacolare lo stesso diritto del minore a essere accolto in un ambiente stabile e armonioso non è affatto teorico.
Se scopo dell’adozione internazionale è quello di accogliere in Italia minori stranieri abbandonati, residenti all’estero, assicurando loro un ambiente stabile e armonioso, l’insuperabile divieto per le persone singole di accedere a tale adozione non risponde a una esigenza sociale pressante e configura – nell’attuale contesto giuridico-sociale – una interferenza non necessaria in una società democratica.
9.– Analoghe considerazioni valgono anche sotto il profilo della tutela dell’autodeterminazione orientata alla genitorialità.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, le scelte orientate alla costituzione di vincoli genitoriali sono ascrivibili all’ampio contenuto della libertà di autodeterminarsi, riconducibile agli artt. 2, 3 e 31 Cost., in quanto concernenti la sfera privata e familiare (sentenze n. 162 del 2014, n. 332 del 2000; anche, più di recente, sentenze n. 161 del 2023, n. 221 del 2019).
Si tratta, in sostanza, di proiezioni della libertà personale riconosciuta dall’art. 13 Cost., che investe la sfera intima e intangibile dell’individuo, come tale meritevole di tutela.
Occorre tuttavia precisare che non si può configurare un “diritto alla genitorialità”, come questa Corte ha già puntualizzato (sentenze n. 33 del 2021, n. 230 del 2020, n. 221 del 2019). Un simile diritto, infatti, non è contemplato né dalla Costituzione né dalla CEDU, come del resto ribadito dalla giurisprudenza della Corte EDU (sentenze 15 novembre 2016, Dubská e Krejzová c. Repubblica Ceca, § 177; 3 novembre 2011, S.H. e altri c. Austria [GC], § 93; 1° aprile 2010, S.H. e altri c. Austria, § 82; 1° aprile 2010, A, B e C c. Irlanda [GC], § 214; 26 febbraio 2002, Fretté c. Francia, § 32).
D’altro canto, come questa Corte ha già rilevato nelle citate sentenze nn. 221 del 2019 e 33 del 2021, l’autodeterminazione orientata alla genitorialità può far valere la propria vis espansiva – che non dà fondamento a un “diritto alla genitorialità” – in quanto si opponga a scelte legislative che, avendo riguardo al complesso degli interessi implicati, risultino irragionevoli e non proporzionate rispetto all’obiettivo perseguito.
In questa prospettiva, è necessario richiamare il test di proporzionalità come delineato nella sentenza n. 162 del 2014, il quale «richiede di valutare se la norma oggetto di scrutinio, con la misura e le modalità di applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra più misure appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi».
Orbene, nel caso dell’adozione internazionale, l’interesse della persona singola che aspira ad adottare si coniuga con una finalità di solidarietà. La genitorialità adottiva è, per sua natura, orientata verso soggetti – i minori in stato di abbandono – che già esistono e necessitano di essere accolti in un ambiente familiare stabile e armonioso.
Questa specificità non ricorre, ad esempio, in relazione alle tecniche di procreazione medicalmente assistita, nelle quali il figlio non esiste ancora e la sua venuta al mondo deriva dalla scelta procreativa degli aspiranti genitori.
L’adozione, e in particolare l’adozione internazionale, coinvolge invece minori che sono già nati, si trovano in stato di abbandono e attendono di essere inseriti in una famiglia.
Sotto tale profilo, l’autodeterminazione orientata alla genitorialità adottiva viene a coniugarsi con il principio di solidarietà sociale, che emerge dall’art. 2 Cost. laddove richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.
Alla luce, dunque, del complesso degli interessi implicati e dello stesso scopo dell’istituto dell’adozione internazionale, la scelta operata dal legislatore con l’art. 29-bis, comma 1, della legge n. 184 del 1983 risulta non necessaria in una società democratica, in quanto non conforme al principio di proporzionalità, e determina la lesione della vita privata e dell’autodeterminazione orientata a una genitorialità ispirata al principio di solidarietà.
10.– Anzitutto, il divieto – nell’assetto giuridico presente – non è più funzionale all’esigenza di assicurare al minore le più ampie tutele giuridiche associate allo status filiationis.
A seguito della riforma della filiazione introdotta nel 2012-2013 (legge 10 dicembre 2012, n. 219, Disposizioni in materia di riconoscimento dei figli naturali; decreto legislativo 28 dicembre 2013, n. 154, Revisione delle disposizioni vigenti in materia di filiazione, a norma dell’articolo 2 della legge 10 dicembre 2012, n. 219), si configura, infatti, un unico status filiationis (art. 315 cod. civ.), il che non rende più necessario correlare tale status alla coppia di genitori uniti in matrimonio per poter assicurare all’adottato la più ampia protezione giuridica.
In secondo luogo, l’aprioristica esclusione delle persone singole dalla genitorialità adottiva non è un mezzo idoneo allo scopo di garantire al minore un ambiente stabile e armonioso.
Come già evidenziato al precedente § 6.3, il legislatore stesso ha riconosciuto che anche la persona singola è idonea, in astratto, ad assicurare un ambiente stabile e armonioso al minore, in quanto ha previsto l’adozione in casi particolari da parte di persone singole (art. 44, comma 3, della legge n. 184 del 1983) e ha disciplinato ipotesi in cui l’adozione piena può essere disposta, in concreto, in favore di un solo genitore, anche a seguito di eventi sopravvenuti (art. 25, commi 4 e 5, della medesima legge).
Peraltro, già la citata sentenza n. 183 del 1994 aveva riconosciuto l’astratta idoneità della persona singola a offrire un ambiente stabile e armonioso.
In terzo luogo, il miglior interesse del minore è direttamente preservato dalla verifica giudiziale concernente la concreta idoneità dell’adottante.
La giurisprudenza costituzionale ha da tempo valorizzato il rilievo che tale giudizio riveste al fine di perseguire la «soluzione ottimale in concreto per l’interesse del minore» (sentenza n. 11 del 1981).
Come si ricava dagli artt. 29-bis, comma 4, lett. c), e 30, comma 1, della legge n. 184 del 1983, l’indagine che il tribunale per i minorenni è chiamato a compiere consente di vagliare la sussistenza dei requisiti di idoneità affettiva e la capacità di educare, istruire e mantenere i minori che si intendono adottare, tenendo conto anche del sostegno che può essere offerto dalla rete familiare.
Questa Corte ha di recente richiamato il «significato pregnante della rete famigliare che si costruisce nel tempo intorno a un minore» (sentenza n. 183 del 2023), sottolineando che la verifica giudiziale può e deve tenere conto del sostegno offerto dalla rete familiare di riferimento (sentenza n. 79 del 2022).
Orbene, l’esigenza – pur legittima – di assicurare al minore adottato la presenza, sotto il profilo affettivo ed educativo, di entrambe le figure dei genitori (sentenza n. 198 del 1986) può giustificare una indicazione di preferenza per l’adozione da parte di una coppia di coniugi, ma non supporta la scelta di convertire tale modello di famiglia in un’aprioristica esclusione delle persone singole dalla platea degli adottanti (sentenza n. 183 del 1994).
11.– Le considerazioni che precedono rendono evidente che la scelta legislativa di escludere le persone singole dall’accesso all’adozione internazionale, in quanto non superano il test di proporzionalità, si pone in contrasto con gli artt. 2 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 8 CEDU.
In particolare, va ribadito che l’art. 8 CEDU, in quanto parametro interposto ex art. 117, primo comma, Cost., deve essere letto in coordinamento con l’art. 2 Cost., che riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.
Quanto alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, si deve osservare che, benché essa riconosca agli Stati contraenti un margine di apprezzamento in materia di adozione, tale margine può variare nel tempo e risente del grado di consenso tra gli Stati contraenti in ordine al riconoscimento di un diritto o di una facoltà.
Come evidenziato dalla Corte EDU, la Convenzione è uno «strumento vivente che deve essere interpretato alla luce delle condizioni attuali e delle idee prevalenti negli Stati democratici oggi» (sentenze 17 gennaio 2023, Fedotova e altri c. Russia [GC], § 162; 19 febbraio 2013, X e altri c. Austria [GC], § 139; 22 gennaio 2008, E.B. c. Francia [GC], § 92; 28 giugno 2007, Wagner e J.M.W.L. c. Lussemburgo [GC], § 120; 26 febbraio 2002, Fretté c. Francia [GC], § 41).
Nella sentenza Dubská e Krejzová c. Repubblica Ceca del 15 novembre 2016 (§ 177), la Corte EDU ha ribadito che «il margine di apprezzamento varia a seconda delle circostanze, dell’oggetto e del contesto, e […] tra i fattori rilevanti per determinare l’ampiezza di tale margine figurano l’esistenza o meno di un comune fondamento tra le legislazioni degli Stati contraenti e l’importanza dei diritti in questione». In particolare, ha aggiunto che «[i]n assenza di un comune consenso all’interno degli Stati membri del Consiglio d’Europa […], spetta in primo luogo agli Stati decidere in quale modo le esigenze di tutela dei diritti garantiti dalla Convenzione devono essere bilanciate con altri interessi concorrenti» (ibidem, enfasi aggiunta).
Nel caso in esame, la difesa della parte costituita ha evidenziato come «nel 2024 […] il consenso europeo sulla possibilità per le persone non coniugate di accedere all’adozione [sia] unanime con la sola eccezione dell’Italia».
Questa circostanza, se confermata, comporta un significativo restringimento del margine di apprezzamento dello Stato italiano, poiché non ricorre la condizione dell’assenza di un comune consenso all’interno degli Stati membri del Consiglio d’Europa.
Del resto, la Corte EDU, nella citata sentenza E.B. c. Francia del 22 gennaio 2008, ha rilevato che il diniego dell’autorizzazione ad adottare una persona singola, motivato prevalentemente dal suo stato civile e senza una valutazione individualizzata della sua idoneità, può integrare una violazione dell’art. 8 CEDU (§§ 95-96).
Sebbene il caso E.B. riguardasse l’adozione nazionale e non l’adozione internazionale, i principi affermati dalla Corte EDU sono applicabili anche all’adozione internazionale, poiché in entrambi i casi si tratta di verificare se il diniego dell’accesso all’adozione sia «necessario in una società democratica» ai sensi dell’art. 8, paragrafo 2, CEDU.
12.– Le considerazioni che precedono impongono di dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 29-bis, comma 1, della legge n. 184 del 1983, nella parte in cui non consente alla persona che ha lo stato libero, residente in Italia, di presentare la dichiarazione di disponibilità per l’adozione internazionale e di chiedere che il tribunale per i minorenni dichiari la sua idoneità a tale adozione.
13.– Resta da valutare se la declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 29-bis, comma 1, della legge n. 184 del 1983, nella parte censurata, debba comportare anche una dichiarazione di illegittimità costituzionale consequenziale dell’art. 6, comma 1, della medesima legge.
Deve ritenersi che tale declaratoria di illegittimità consequenziale sia necessaria, benché circoscritta all’adozione internazionale.
L’art. 6, comma 1, stabilisce che «[l]’adozione è consentita a coniugi uniti in matrimonio da almeno tre anni». Tale disposizione è espressamente richiamata dall’art. 29-bis, comma 1, il quale – come si è visto – rinvia ai requisiti prescritti dall’art. 6.
Per evitare incertezze applicative, è necessario che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 1, della legge n. 184 del 1983, ma limitatamente all’adozione internazionale. In questo modo, viene esplicitata la portata della pronuncia, circoscrivendo la declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 1, alla parte in cui esclude le persone che hanno lo stato libero dall’adozione internazionale.
14.– Occorre, infine, precisare che la declaratoria di illegittimità costituzionale si riferisce alle persone che hanno lo stato libero in quanto non vincolate da un matrimonio (art. 86, primo comma, prima parte, del codice civile).
Non rientra, invece, nel perimetro della presente pronuncia la condizione della persona che non ha lo stato libero in quanto è parte di un’unione civile (art. 86, primo comma, seconda parte, cod. civ.). Tale questione non è oggetto dell’odierno giudizio e resta, dunque, impregiudicata.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
- dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 29-bis, comma 1, della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Diritto del minore ad una famiglia), nella parte in cui non consente alla persona che ha lo stato libero, residente in Italia, di presentare la dichiarazione di disponibilità per l’adozione internazionale e di chiedere che il tribunale per i minorenni dichiari la sua idoneità a tale adozione;
- dichiara, in via consequenziale, l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 1, della legge n. 184 del 1983, nella parte in cui esclude le persone che hanno lo stato libero dall’adozione anche con riferimento all’adozione internazionale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 29 gennaio 2025.
F.to:
Giovanni AMOROSO, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 21 marzo 2025.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA