La responsabilità civile delle forze dell’ordine intervenute in situazioni di emergenza costituisce una materia di particolare complessità, soprattutto quando si tratta di valutare se una condotta alternativa, successiva all’arrivo sul luogo del sinistro, avrebbe potuto evitare o limitare le conseguenze dannose di un evento già in corso di verificazione. Il tema assume ancor maggiore rilevanza quando l’incidente ha causato la morte di una persona e i familiari chiedono il risarcimento dei danni allo Stato, sostenendo che gli agenti della Polizia Stradale non abbiano tempestivamente bloccato la circolazione veicolare.
Una recente pronuncia della Corte d’Appello di Bari del 2025 ha affrontato proprio questa delicata questione, confermando integralmente la decisione del Tribunale di primo grado che aveva escluso ogni profilo di responsabilità in capo agli agenti della Polizia di Stato intervenuti sul luogo di un drammatico incidente stradale a catena verificatosi su un tratto autostradale invaso da una densa coltre di fumo proveniente da un incendio di sterpaglie nei campi adiacenti.
La vicenda trae origine da un tragico sinistro avvenuto nel giugno del 2007 su un tratto dell’autostrada Adriatica, quando una nube di fumo nero e densissimo, prodotta dall’incendio di vegetazione secca in un terreno privato confinante con la sede autostradale, invase completamente la carreggiata azzerando la visibilità degli automobilisti in transito. Nonostante la presenza di un addetto della società concessionaria autostradale che segnalava con una bandierina di rallentare la marcia, ben ventitré veicoli rimasero coinvolti in una serie di tamponamenti multipli che si verificarono nell’arco di pochi minuti, con conseguenze drammatiche.
Il conducente di uno dei veicoli coinvolti perse la vita a causa delle lesioni riportate nell’impatto e dell’insufficienza respiratoria acuta dovuta all’inalazione dei fumi. I familiari del defunto, dopo aver raggiunto un accordo transattivo con la società Autostrade per l’Italia e altri soggetti coinvolti, hanno concentrato le proprie pretese risarcitorie nei confronti del Ministero dell’Interno, sostenendo che gli agenti della Polizia Stradale giunti sul posto non avessero immediatamente interrotto il flusso veicolare ma si fossero limitati, nei primi istanti del loro intervento, a segnalare agli automobilisti di rallentare, consentendo così ad altri veicoli di addentrarsi nella coltre di fumo e rimanere coinvolti nel sinistro.
La controversia ha imposto ai giudici di merito e successivamente alla Corte d’Appello di vagliare attentamente le risultanze istruttorie, in particolare le dichiarazioni rese dai numerosi conducenti coinvolti nell’incidente e la relazione tecnica dei consulenti nominati dalla Procura della Repubblica, al fine di ricostruire con precisione la sequenza temporale degli eventi e stabilire se sussistesse un nesso di causalità tra la condotta degli agenti e l’evento morte, secondo il criterio del più probabile che non proprio della responsabilità civile.
La decisione della Corte d’Appello di Bari ha confermato l’assenza di responsabilità degli operatori di Polizia, ritenendo che la loro condotta fosse stata conforme a quella che avrebbe tenuto un agente modello nelle medesime circostanze di tempo e di luogo, e che comunque un’eventuale condotta alternativa, consistente nel blocco immediato del traffico al loro arrivo, non avrebbe potuto impedire il verificarsi del sinistro con le modalità in concreto verificatesi, essendo il tamponamento già in atto al momento del loro sopraggiungere sul luogo dell’incidente.
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Avv. Cosimo Montinaro – segreteria@studiomontinaro.it
INDICE
- ESPOSIZIONE DEI FATTI
- NORMATIVA E PRECEDENTI
- DECISIONE DEL CASO E ANALISI
- ESTRATTO DELLA SENTENZA
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ESPOSIZIONE DEI FATTI
Nel pomeriggio di una giornata di giugno del 2007, intorno alle ore quindici, si verificò un gravissimo incidente stradale su un tratto dell’autostrada Adriatica in territorio pugliese, all’altezza di una progressiva chilometrica compresa tra i comuni di Foggia e Cerignola. La causa scatenante del sinistro fu un incendio di sterpaglie divampato in un campo agricolo privato adiacente alla sede autostradale, le cui fiamme, alimentate dal vento che spirava in direzione della carreggiata, produssero una densa coltre di fumo nero che invase completamente entrambe le corsie di marcia.
L’incendio era stato segnalato al Centro Operativo Autostrade intorno alle ore quattordici e cinquanta. Immediatamente era stato inviato sul posto un dipendente della società concessionaria a bordo di un veicolo di servizio, il quale, giunto nei pressi del punto in cui il fumo attraversava la carreggiata, si era posizionato a monte rispetto alla zona interessata dal fenomeno e aveva cominciato a segnalare manualmente agli automobilisti in transito, mediante l’utilizzo di una bandierina verde, di rallentare la velocità.
Secondo quanto emerso dalle indagini successive, la caratteristica peculiare di quella coltre di fumo era la sua ingannevolezza visiva: infatti, osservata da lontano, la nube appariva di intensità relativamente moderata e sembrava possibile attraversarla senza particolare pericolo, tanto che gli automobilisti, pur rallentando in ossequio alla segnalazione ricevuta, proseguivano la marcia addentrandosi nella zona interessata. Tuttavia, una volta entrati nella nube, la densità del fumo aumentava improvvisamente in modo drammatico, azzerando completamente la visibilità anche a brevissima distanza e impedendo ai conducenti di scorgere non solo i veicoli che li precedevano, ma persino il cofano della propria autovettura.
Un automobilista alla guida di un veicolo, giunto nei pressi della zona interessata dall’incendio e superato il punto in cui il dipendente autostradale segnalava di rallentare, si addentrò nella coltre di fumo e, trovandosi improvvisamente avvolto da una nube impenetrabile, rimase coinvolto in una serie di tamponamenti multipli. L’uomo perse la vita a causa delle lesioni riportate nell’impatto e dell’inalazione dei fumi tossici che gli provocarono un’insufficienza respiratoria acuta con edema polmonare massivo.
L’autopsia eseguita sul corpo del defunto, disposta dall’Autorità Giudiziaria nell’ambito del procedimento penale aperto per fare luce sulla dinamica dell’incidente, evidenziò che l’exitus era da ricondurre proprio alle conseguenze del sinistro stradale, sussistendo un nesso causale diretto tra l’evento traumatico e il decesso. Nel frattempo, dietro al veicolo del primo conducente coinvolto, altri automobilisti che stavano sopraggiungendo, pur avendo rallentato in seguito alla segnalazione ricevuta, entravano a loro volta nella coltre di fumo e, non riuscendo a vedere nulla, tamponavano i veicoli che li precedevano ed erano a loro volta tamponati da quelli che sopraggiungevano.
La consulenza tecnica disposta dal Pubblico Ministero ricostruì che nell’incidente rimasero coinvolti oltre ventitré veicoli, tra autovetture e autocarri, e che l’intera sequenza del sinistro si sviluppò nell’arco di pochissimi minuti. I periti suddivisero l’evento in quattro fasi temporali successive: una prima fase definita testa, che coinvolse i primi quattro veicoli; una seconda fase denominata centro A, che interessò dal quinto al decimo veicolo; una terza fase chiamata centro B, con il coinvolgimento dell’undicesimo, dodicesimo e tredicesimo veicolo; e infine una quarta fase detta coda, che vide interessati i veicoli dal quattordicesimo al ventitreesimo.
Nel frattempo, la segnalazione dell’incendio era pervenuta anche alla centrale operativa della Polizia Stradale, che aveva immediatamente inviato sul posto una pattuglia. Gli agenti, partiti dalla loro sede, impiegarono circa quindici minuti per raggiungere il luogo dell’incidente, arrivando quindi intorno alle ore quindici e cinque. Al loro arrivo, i due operatori notarono la presenza della coltre di fumo che invadeva la carreggiata e del veicolo di servizio della società autostradale con il dipendente ancora impegnato nelle segnalazioni manuali.
Secondo quanto riportato nella relazione di servizio redatta dagli stessi agenti, durante il tempo necessario per parcheggiare in sicurezza la propria autovettura a distanza dalla nube di fumo e per scendere dalla stessa, altri veicoli superarono il mezzo della Polizia e proseguirono la marcia in direzione della coltre. Una volta scesi dall’auto, i due agenti si divisero i compiti: uno rimase nei pressi del veicolo di servizio ed effettuò le segnalazioni manuali previste dai protocolli operativi, indicando agli automobilisti di rallentare, mentre l’altro si avvicinò alla nube di fumo per cercare di comprendere cosa fosse effettivamente accaduto.
Dopo essersi addentrato di pochi metri nella coltre, l’agente incontrò una donna che, uscendo dalla zona interessata, gli riferì che si era verificato un grave incidente stradale con il coinvolgimento di numerosi veicoli. A quel punto, i due operatori provvidero immediatamente a bloccare completamente il flusso veicolare, impedendo ad altri automobilisti di addentrarsi nella zona pericolosa e cominciando le operazioni di messa in sicurezza dei veicoli che stavano sopraggiungendo, dirottandoli verso l’uscita autostradale precedente.
Gli eredi del conducente deceduto, dopo aver esperito un primo tentativo giudiziale davanti al Tribunale di Foggia che si concluse con la dichiarazione di incompetenza territoriale in favore del Tribunale di Bari, riassumevano il giudizio nella sede competente chiedendo la condcondanna al risarcimento dei danni nei confronti, tra gli altri, del Ministero dell’Interno per la presunta condotta colposa degli agenti della Polizia Stradale intervenuti sul luogo del sinistro. In corso di causa, le parti attrici raggiungevano un accordo transattivo con la società Autostrade per l’Italia e rinunciavano alle domande proposte nei confronti di quest’ultima, proseguendo il giudizio soltanto contro il Ministero.
NORMATIVA E PRECEDENTI
La controversia ha imposto ai giudici di fare applicazione dei principi generali in materia di responsabilità civile dello Stato per i danni derivanti dall’operato delle forze di polizia nell’esercizio delle loro funzioni. Il fondamento normativo di tale responsabilità è rinvenibile innanzitutto nell’articolo 2043 del codice civile, che sancisce il principio generale secondo cui qualunque fatto doloso o colposo che cagioni ad altri un danno ingiusto obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno.
Nel caso di danni arrecati da dipendenti pubblici, trova applicazione l’articolo 28 della Costituzione, secondo cui i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi, la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici. Tale disposizione costituzionale viene attuata dall’articolo 2049 del codice civile, che disciplina la responsabilità dei padroni e dei committenti per i danni arrecati dal fatto illecito dei loro domestici e commessi nell’esercizio delle incombenze a cui sono adibiti.
Più specificamente, in materia di responsabilità dello Stato per l’operato delle forze di polizia, la giurisprudenza ha da tempo chiarito che lo Stato risponde dei danni cagionati a terzi dai propri dipendenti quando questi ultimi, nell’esercizio delle funzioni loro attribuite, abbiano tenuto una condotta colposa in violazione dei doveri di servizio. Tale responsabilità, secondo l’orientamento consolidato della Cassazione, ha natura extracontrattuale e si fonda sulla violazione del generale principio del neminem laedere.
Per quanto concerne il riparto dell’onere probatorio, trattandosi di responsabilità aquiliana, grava sul danneggiato l’onere di provare tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria: la condotta (commissiva od omissiva) del presunto responsabile, l’elemento soggettivo della colpa, il danno ingiusto subito e il nesso di causalità tra la condotta e l’evento dannoso. In particolare, quest’ultimo elemento assume un rilievo centrale nelle controversie che coinvolgono l’operato delle forze dell’ordine in situazioni di emergenza.
Sul punto, la Corte di Cassazione ha più volte precisato che, in tema di responsabilità civile, il nesso causale deve essere accertato secondo il criterio del più probabile che non, criterio che si differenzia da quello utilizzato in ambito penale ove vige la regola della prova oltre ogni ragionevole dubbio. Secondo tale principio, può ritenersi sussistente il nesso eziologico quando, alla luce di una valutazione probabilistica fondata su elementi concreti, risulti che una determinata condotta abbia avuto, più probabilmente che non, efficacia causale nella produzione dell’evento dannoso.
Nel caso specifico dell’operato delle forze di polizia in situazioni di emergenza, la giurisprudenza ha elaborato il parametro dell’agente modello, secondo cui la condotta del pubblico ufficiale va valutata non in astratto, ma avendo riguardo alle concrete circostanze di tempo e di luogo in cui l’intervento si è svolto. Non può infatti pretendersi che l’operatore di polizia adotti immediatamente le misure di sicurezza più drastiche, senza prima effettuare una, sia pur rapida, valutazione della situazione e della gravità del pericolo in atto.
La Cassazione ha infatti affermato, in numerose pronunce, che la diligenza richiesta al pubblico ufficiale che interviene in situazioni di emergenza non può essere valutata con il senno del poi, ma deve essere commisurata alle circostanze concrete che lo stesso si è trovato ad affrontare, tenendo conto della necessità di bilanciare l’esigenza di intervenire tempestivamente con quella di evitare di creare situazioni di pericolo ancora maggiori. In tale contesto, assume particolare rilievo il concetto di inesigibilità di una condotta diversa, che opera come limite alla configurabilità della colpa.
Con specifico riferimento agli incidenti stradali verificatisi in autostrada, la giurisprudenza ha più volte affrontato la questione della responsabilità dei soggetti chiamati a gestire la sicurezza della circolazione. In particolare, è stato chiarito che la società concessionaria autostradale risponde dei danni derivanti dalla mancata adozione delle misure necessarie a garantire la sicurezza del traffico, ivi compresa l’omessa o ritardata chiusura di un tratto autostradale in presenza di situazioni di pericolo.
Tuttavia, quando sul luogo dell’incidente intervengono anche le forze di polizia, occorre valutare separatamente la condotta di ciascun soggetto, potendo configurarsi ipotesi di concorso di responsabilità o, al contrario, situazioni in cui la condotta di un soggetto elida quella dell’altro. Sul punto, la Cassazione ha precisato che, qualora le forze dell’ordine intervengano in un momento in cui l’incidente è già in corso o è già avvenuto, non può automaticamente ritenersi sussistente una loro responsabilità per non aver impedito il coinvolgimento di altri veicoli, occorrendo verificare, attraverso un giudizio controfattuale, se una diversa condotta avrebbe potuto, più probabilmente che non, evitare il verificarsi dell’evento dannoso.
In tema di prescrizione del diritto al risarcimento del danno da fatto illecito, trova applicazione l’articolo 2947 del codice civile, che fissa in cinque anni il termine entro il quale deve essere esercitata l’azione. Tale termine decorre, secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza, non dal momento della condotta illecita o da quello, eventualmente successivo, della verificazione del danno, ma dal momento in cui il danneggiato ha avuto, o avrebbe potuto avere con l’ordinaria diligenza, piena conoscenza del danno e della sua riconducibilità causale alla condotta di un determinato soggetto.
DECISIONE DEL CASO E ANALISI
La Corte d’Appello di Bari, chiamata a pronunciarsi sull’appello proposto dagli eredi del conducente deceduto avverso la sentenza di primo grado che aveva rigettato le loro pretese risarcitorie nei confronti del Ministero dell’Interno, ha confermato integralmente la decisione del Tribunale, ritenendo infondate le doglianze difensive articolate dalle parti appellanti.
Il fulcro della controversia verteva sulla valutazione della condotta tenuta dai due agenti della Polizia Stradale intervenuti sul luogo del sinistro e, più specificamente, sulla questione se gli stessi avessero o meno assunto un comportamento colposo nel non aver immediatamente bloccato il flusso veicolare al loro arrivo, limitandosi invece, nei primi istanti dell’intervento, a segnalare agli automobilisti di rallentare la marcia, proprio come stava già facendo il dipendente della società autostradale.