Un’impresa edile che esegue lavori pubblici su richiesta verbale del Sindaco può pretendere il pagamento del corrispettivo anche in assenza di un contratto scritto e di una regolare delibera di impegno di spesa? La questione, apparentemente semplice, nasconde in realtà una delle problematiche più ricorrenti nei rapporti tra operatori economici privati e pubblica amministrazione. La sentenza della Cassazione del 2023 offre una risposta netta e inequivocabile, ribadendo principi consolidati che tutelano l’equilibrio finanziario degli enti locali e la trasparenza dell’azione amministrativa.
La vicenda ha inizio quando un piccolo Comune affida verbalmente a una società di costruzioni la realizzazione di un’area giochi per bambini, qualificando l’intervento come urgente. I lavori vengono eseguiti prontamente, ma quando l’impresa presenta la fattura per un importo di quasi diecimila euro, scopre che l’ente aveva autorizzato una spesa di appena milleottocento euro. Il Comune si oppone al pagamento dell’intero importo richiesto, dando vita a un contenzioso che attraversa tutti i gradi di giudizio.
Il caso mette in luce un problema strutturale che affligge molti piccoli comuni italiani, dove la gestione amministrativa talvolta non rispetta rigorosamente le procedure previste dalla legge. Da un lato, vi è l’esigenza di intervenire rapidamente per realizzare opere necessarie alla collettività. Dall’altro, occorre garantire il rispetto delle norme sulla contabilità pubblica, che impongono la forma scritta per i contratti e la preventiva adozione di delibere contenenti l’impegno contabile e l’attestazione della copertura finanziaria.
La pronuncia della Suprema Corte non lascia spazio a interpretazioni alternative. Nemmeno l’urgenza dei lavori, invocata dall’impresa ricorrente, può giustificare la violazione delle regole fondamentali che governano la conclusione dei contratti pubblici. La sentenza chiarisce che non esistono comportamenti concludenti idonei a supplire alla mancanza della forma scritta e che l’assenza di un contratto regolarmente stipulato determina la nullità del rapporto, con conseguenze dirette sulla pretesa creditoria dell’impresa. Il caso rappresenta un monito per tutti gli operatori economici che intrattengono rapporti con la pubblica amministrazione e un richiamo alla necessaria attenzione che gli amministratori locali devono prestare nella gestione delle procedure di affidamento.
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Avv. Cosimo Montinaro – segreteria@studiomontinaro.it
INDICE
- ESPOSIZIONE DEI FATTI
- NORMATIVA E PRECEDENTI
- DECISIONE DEL CASO E ANALISI
- ESTRATTO DELLA SENTENZA
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ESPOSIZIONE DEI FATTI
La controversia trae origine da un incarico conferito verbalmente dal Sindaco di un piccolo comune a una società di costruzioni edili per la realizzazione di un’area giochi destinata ai bambini. L’amministratore locale, ritenendo l’intervento urgente, contatta direttamente l’impresa senza formalizzare l’affidamento attraverso un contratto scritto né adottando previamente una delibera che autorizzi la spesa complessiva necessaria per l’opera.
L’impresa edile accetta l’incarico e avvia i lavori nell’agosto del 2009, completandoli nel giugno del 2010. Una volta terminati gli interventi, la società emette una fattura datata luglio 2012 per un importo complessivo di quasi diecimila euro, comprensivo di IVA. L’importo richiesto supera di gran lunga quanto il Comune aveva formalmente autorizzato attraverso due delibere di Giunta, adottate rispettivamente nel settembre 2009 e nel luglio 2010, con le quali era stata impegnata una spesa di soli milleottocento euro.
Di fronte al rifiuto del Comune di corrispondere l’intero importo fatturato, l’impresa decide di agire giudizialmente e cita l’ente locale davanti al Tribunale. Nella propria difesa, la società sostiene di aver eseguito i lavori su esplicita richiesta dell’amministrazione comunale, confidando nella legittimità dell’incarico ricevuto dal Sindaco. L’impresa ritiene che il corrispettivo richiesto sia congruo rispetto alle opere effettivamente realizzate e che il Comune debba onorare il proprio debito.
Il Comune si costituisce in giudizio e contesta sia l’ammontare della pretesa, ritenuta sproporzionata, sia la circostanza che l’importo richiesto ecceda notevolmente quanto deliberato dagli organi competenti. L’ente sottolinea che le uniche delibere adottate avevano autorizzato una spesa molto inferiore e che non era mai stato stipulato un contratto formale che vincolasse l’amministrazione a corrispondere somme diverse da quelle preventivamente stanziate.
Il giudice di primo grado dispone una consulenza tecnica d’ufficio per accertare l’effettivo valore delle opere eseguite. All’esito della perizia, il Tribunale condanna il Comune al pagamento di una somma intermedia, pari a poco più di quattromila euro, oltre alle spese processuali, che vengono però compensate per i tre quarti. La decisione rappresenta un parziale accoglimento delle ragioni dell’impresa, ma determina l’insoddisfazione di entrambe le parti.
L’impresa edile propone appello davanti alla Corte territoriale, contestando la quantificazione operata dal primo giudice e chiedendo il riconoscimento dell’intero importo fatturato. In particolare, la società lamenta che non siano stati adeguatamente considerati alcuni elementi che giustificano un corrispettivo più elevato, quali la collocazione geografica disagiata del comune, i costi per la sicurezza del cantiere e le spese per ulteriori lavorazioni accessorie non espressamente valorizzate nella sentenza di primo grado.
La Corte d’appello respinge il gravame, confermando integralmente la sentenza del Tribunale. I giudici di secondo grado escludono che il comune si trovi in località disagiata, rilevando che l’altitudine e la distanza dalla sede dell’impresa non giustifichino maggiorazioni di prezzo. Viene inoltre confermata la correttezza della stima dei prezzi effettuata dal consulente tecnico e si esclude la ripetibilità delle spese per la sicurezza del cantiere, non essendo state specificamente indicate in fattura né documentate adeguatamente durante le operazioni peritali.
Insoddisfatta dell’esito del giudizio di appello, l’impresa decide di ricorrere in Cassazione, formulando tre motivi con i quali contesta vari aspetti della pronuncia di secondo grado. Il Comune, invece, non si costituisce nel giudizio di legittimità, evidentemente ritenendo sufficientemente tutelate le proprie ragioni dalla sentenza impugnata.
NORMATIVA E PRECEDENTI
La questione giuridica centrale riguarda la validità e l’efficacia dei contratti stipulati dalla pubblica amministrazione in assenza della forma scritta e del preventivo impegno contabile. Il quadro normativo di riferimento è costituito principalmente dall’art. 191 del Testo Unico degli Enti Locali, approvato con decreto legislativo n. 267 del 2000, nella versione vigente prima delle modifiche introdotte dai decreti legislativi n. 118 del 2011 e n. 126 del 2014.
Tale disposizione stabilisce che gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria. Il responsabile del servizio, conseguita l’esecutività del provvedimento di spesa, deve comunicare al terzo interessato l’impegno e la copertura finanziaria contestualmente all’ordinazione della prestazione, con l’avvertenza che la successiva fattura deve contenere gli estremi di tale comunicazione. Il terzo contraente, in mancanza della comunicazione, ha facoltà di non eseguire la prestazione fino a quando i dati non gli vengano forniti.
La norma prevede una disciplina specifica per i lavori pubblici di somma urgenza, causati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile. In tali casi, l’ordinazione fatta a terzi deve essere regolarizzata, a pena di decadenza, entro trenta giorni e comunque entro il 31 dicembre dell’anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato viene data contestualmente alla regolarizzazione.
Il comma 4 dell’art. 191 TUEL contiene una disposizione di particolare rigore. Stabilisce infatti che, nel caso in cui vi sia stata l’acquisizione di beni e servizi in violazione dell’obbligo di preventivo impegno, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile come debito fuori bilancio, tra il privato fornitore e l’amministratore, il funzionario o il dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative, tale effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni.
La Cassazione ha più volte ribadito che la conclusione del contratto di cui sia parte la pubblica amministrazione, anche se questa agisce iure privatorum, richiede la forma scritta ad substantiam. È irrilevante l’esistenza di una deliberazione dell’organo collegiale di un ente pubblico che abbia autorizzato il conferimento dell’incarico, ove tale deliberazione non risulti essersi tradotta in un atto contrattuale sottoscritto dai rappresentanti delle parti.
Trattandosi di atto nullo, non è suscettibile di alcuna forma di sanatoria, sotto nessun profilo. Gli atti negoziali della pubblica amministrazione sono infatti manifestazioni formali di volontà, non surrogabili con comportamenti concludenti, quali la ricezione dell’elaborato progettuale e l’eventuale utilizzazione dello stesso.