La questione del libero accesso al mare rappresenta uno dei temi più controversi e di stringente attualità nel panorama giuridico italiano, soprattutto in relazione alle concessioni demaniali marittime e al perimetro entro il quale i titolari di stabilimenti balneari possono esercitare i diritti derivanti dai provvedimenti autorizzativi rilasciati dagli enti territoriali. La vicenda affrontata dalla Corte di Cassazione nella pronuncia in esame solleva interrogativi di notevole rilevanza pratica che toccano direttamente l’equilibrio tra l’interesse privato del concessionario e il diritto collettivo della comunità di fruire liberamente delle risorse naturali costiere.
Al centro della controversia si colloca la condotta di una titolare di un lido balneare che aveva provveduto ad installare un cancello metallico su una stradina comunale che costituiva l’unica via di accesso al mare per quella particolare zona costiera. Tale iniziativa, sebbene assunta nella convinzione di agire nell’ambito delle facoltà riconosciute da una delibera comunale, aveva determinato di fatto la trasformazione di un’area pubblica in uno spazio ad uso esclusivo dell’attività commerciale privata, impedendo o comunque ostacolando significativamente il transito dei cittadini verso la battigia.
La questione giuridica sottesa alla fattispecie concreta investe profili di notevole complessità sistematica, dovendo coordinarsi molteplici fonti normative di diverso rango e natura. Da un lato emerge la disciplina delle concessioni amministrative rilasciate dagli enti locali per l’utilizzo di beni demaniali o comunque pubblici, dall’altro si pone la necessità di dare applicazione ai principi di rango costituzionale che presiedono alla tutela del paesaggio e alla funzione sociale della proprietà, nonché alle disposizioni di legge nazionale che hanno progressivamente delineato un quadro normativo volto a garantire la fruibilità collettiva delle aree costiere.
Il caso sottoposto all’attenzione della Suprema Corte trae origine da un procedimento penale instaurato per il reato di occupazione abusiva nei confronti della titolare dello stabilimento balneare, con conseguente disposto di sequestro preventivo del cancello apposto sulla via di accesso. La difesa dell’indagata aveva contestato la legittimità del provvedimento cautelare sostenendo che la condotta posta in essere trovasse piena giustificazione nel contenuto della concessione comunale e che pertanto non potesse configurarsi alcun profilo di antigiuridicità penale della condotta contestata. La pronuncia della Cassazione del 2025 interviene dunque a dirimere un contrasto interpretativo di notevole portata pratica, stabilendo principi destinati ad avere ricadute significative sull’intero settore delle attività balneari e sulla gestione delle aree costiere da parte degli enti territoriali.
➡️ RICHIEDI UNA CONSULENZA ⬅️
Avv. Cosimo Montinaro – segreteria@studiomontinaro.it
INDICE
- ESPOSIZIONE DEI FATTI
- NORMATIVA E PRECEDENTI
- DECISIONE DEL CASO E ANALISI
- ESTRATTO DELLA SENTENZA
ESPOSIZIONE DEI FATTI
La vicenda processuale trae origine da un’attività di controllo del territorio svolta nel comune interessato, nel corso della quale le autorità competenti avevano accertato che una stradina comunale che consentiva l’accesso diretto alla zona balneare risultava sbarrata da un cancello metallico la cui installazione era stata curata dalla titolare di un’attività commerciale operante nel settore della gestione di un lido balneare. La struttura in metallo, solidamente ancorata al suolo, determinava un’effettiva preclusione al transito per chiunque non fosse autorizzato dalla titolare dello stabilimento, realizzando così una situazione di fatto che trasformava un’area di circolazione pubblica in un percorso ad utilizzo esclusivamente privato.
L’indagata, a fronte della contestazione dell’ipotesi di reato prevista dall’articolo 633 del codice penale, aveva fornito immediate giustificazioni evidenziando di aver agito in totale buona fede e nella convinzione di operare nel pieno rispetto della legalità. A sostegno della propria posizione difensiva veniva infatti prodotta una delibera comunale mediante la quale l’ente territoriale aveva concesso l’utilizzo della stradina comunale per consentire l’accesso dei clienti dello stabilimento balneare alla struttura ricettiva. Secondo la prospettazione difensiva, pertanto, l’apposizione del cancello costituiva una logica conseguenza del provvedimento concessorio, necessaria per regolamentare i flussi di accesso e garantire la sicurezza dell’area concessa in gestione.
La Procura della Repubblica, tuttavia, aveva assunto una diversa valutazione giuridica della fattispecie concreta, ritenendo che la condotta posta in essere integrasse gli estremi del delitto di occupazione abusiva e che sussistessero i presupposti per l’adozione di un provvedimento di sequestro preventivo del cancello. Il Giudice per le indagini preliminari aveva condiviso tale ricostruzione disponendo il vincolo reale sulla struttura metallica che ostacolava il libero transito sulla via pubblica.
Avverso tale provvedimento la difesa dell’indagata aveva proposto istanza di riesame, articolando una serie di motivi volti a contestare sia la sussistenza del fumus del reato sia la ricorrenza del periculum in mora che giustificasse il mantenimento della misura cautelare reale. In particolare veniva dedotta una presunta violazione di legge per avere il giudice cautelare immutato il fatto contestato nell’incolpazione provvisoria, nonché una errata interpretazione del contenuto e della portata della delibera comunale che aveva autorizzato l’utilizzo della stradina. Sul piano dell’elemento soggettivo del reato, inoltre, si insisteva sulla circostanza che l’indagata avesse agito nella piena convinzione di operare legittimamente in forza del titolo concessorio, circostanza che avrebbe dovuto escludere la configurabilità del dolo richiesto dalla fattispecie incriminatrice.
Il Tribunale del riesame, tuttavia, aveva respinto l’appello cautelare confermando integralmente il provvedimento genetico e ritenendo sussistenti tutti i presupposti applicativi della misura del sequestro preventivo. Contro tale ordinanza veniva quindi proposto ricorso per cassazione mediante il quale la difesa ribadiva tutte le doglianze già articolate nelle fasi di merito, chiedendo l’annullamento del provvedimento impugnato e la conseguente restituzione del bene sottoposto a vincolo cautelare.
NORMATIVA E PRECEDENTI
La ricostruzione della cornice normativa applicabile alla fattispecie sottoposta all’attenzione della Suprema Corte esige una disamina sistematica delle fonti che disciplinano il delicato equilibrio tra diritti concessori e fruibilità collettiva delle aree costiere. Sul piano della rilevanza penale della condotta contestata, assume rilievo preminente la disposizione di cui all’articolo 633 del codice penale, norma che sanziona con la reclusione da uno a tre anni e con la multa chiunque invada arbitrariamente terreni o edifici altrui, pubblici o privati, al fine di occuparli o di trarne altrimenti profitto. La fattispecie incriminatrice tutela non già un diritto di proprietà in senso stretto, quanto piuttosto una situazione di fatto rappresentata dal possesso o dalla detenzione qualificata del bene, estendendo la propria operatività anche alle aree pubbliche che costituiscono oggetto di legittimo godimento da parte della collettività.
La giurisprudenza di legittimità ha da tempo chiarito che il reato di invasione può assumere natura permanente quando la condotta illecita non si esaurisca in una mera intromissione momentanea ma si protragga nel tempo attraverso un’occupazione stabile e continuativa. Tale qualificazione giuridica comporta conseguenze significative sul piano processuale, determinando la continuazione della consumazione del reato fino alla cessazione della condotta e giustificando l’adozione di misure cautelari reali volte ad impedire la prosecuzione dello stato antigiuridico.
Il quadro normativo di riferimento per la disciplina delle concessioni demaniali marittime e del libero accesso alle zone costiere si articola su molteplici fonti di rango primario che devono necessariamente essere coordinate secondo criteri di gerarchia delle fonti. Il legislatore nazionale è intervenuto organicamente sulla materia con la Legge Finanziaria per l’anno duemilasei, approvata con Legge ventisette dicembre duemilasei numero duecentonovantasei, la cui disposizione contenuta nell’articolo uno comma duecentocinquantuno ha introdotto una serie di principi vincolanti destinati ad operare come clausole necessarie di ogni provvedimento concessorio avente ad oggetto l’utilizzo di aree del demanio marittimo.
In particolare, la citata normativa ha stabilito l’obbligo per i titolari delle concessioni di “consentire il libero e gratuito accesso e transito, per il raggiungimento della battigia antistante l’area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione”. Tale previsione legislativa ha introdotto nell’ordinamento un principio di portata generale che opera come limite inderogabile all’esercizio delle facoltà discrezionali degli enti territoriali competenti al rilascio dei titoli concessori, impedendo che attraverso provvedimenti amministrativi possano essere legittimate forme di utilizzazione esclusiva delle vie di accesso alle aree costiere che abbiano l’effetto di precludere o rendere più gravoso l’esercizio del diritto collettivo di fruizione delle risorse naturali.
Il medesimo principio è stato successivamente ribadito e rafforzato dalla Legge Comunitaria per l’anno duemiladieci, emanata con Legge quindici dicembre duemilaundici numero duecentodiciassette, il cui articolo undici ha stabilito che ogni successiva disposizione normativa deve essere assunta “fermo restando, in assoluto, il diritto libero e gratuito di accesso e di fruizione della battigia, anche ai fini di balneazione”. L’utilizzo di una formula particolarmente incisiva, che richiama un principio operante “in assoluto”, evidenzia la natura inderogabile della garanzia riconosciuta a livello legislativo e la conseguente impossibilità per gli enti territoriali di introdurre limitazioni o condizionamenti all’esercizio del diritto di accesso collettivo mediante provvedimenti amministrativi che non trovino una specifica e puntuale copertura in disposizioni di legge statale.
Il recente intervento legislativo operato con la Legge otto agosto duemilaventiquattro numero centosessantasei, rubricata “Disposizioni urgenti in materia di concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive”, sebbene abbia introdotto una proroga generalizzata al trentuno dicembre duemilaventisette per le concessioni in essere e abbia dettato una nuova disciplina delle procedure selettive per l’affidamento delle concessioni, non ha in alcun modo modificato o attenuato i principi generali stabiliti dalla legislazione previgente in tema di libero accesso alle aree costiere.
Sul piano della elaborazione giurisprudenziale, assume particolare rilievo il contributo interpretativo offerto dalle Sezioni Unite civili della Cassazione con la pronuncia numero tremilasei centosessantacinque del quattordici febbraio duemilaundici, nella quale il Supremo Collegio ha affermato che dalla lettura coordinata degli articoli due, nove e quarantadue della Costituzione si ricava il principio della tutela della personalità umana anche in relazione al paesaggio. Tale approccio interpretativo ha condotto all’elaborazione della categoria dei cosiddetti beni comuni, ossia di quei beni che per loro intrinseca natura o finalizzazione risultano funzionali al perseguimento e al soddisfacimento degli interessi della collettività indipendentemente dal titolo di proprietà formale, dovendo pertanto ritenersi destinati alla realizzazione dello Stato sociale con conseguente recessività dell’aspetto dominicale rispetto a quello della funzionalità collettiva.
DECISIONE DEL CASO E ANALISI
La decisione assunta dalla Corte di Cassazione si caratterizza per una rigorosa applicazione dei principi di gerarchia delle fonti normative e per una lettura sistematica della disciplina applicabile alla fattispecie concreta, pervenendo a conclusioni che confermano integralmente l’impostazione adottata dai giudici del merito e respingono le censure articolate dalla difesa dell’indagata. L’iter argomentativo seguito dal Collegio muove dalla necessità di coordinare la pluralità di fonti normative che disciplinano la materia, individuando il corretto rapporto tra normativa nazionale di rango primario e provvedimenti amministrativi rilasciati dagli enti territoriali nell’esercizio delle competenze ad essi attribuite.
Il primo profilo affrontato dal Supremo Collegio attiene alla censura mediante la quale la difesa aveva lamentato una presunta immutazione del fatto contestato, sostenendo che il Tribunale del riesame avrebbe operato una illegittima trasformazione dell’incolpazione provvisoria rispetto alla formulazione contenuta nel provvedimento genetico del Giudice per le indagini preliminari. Su tale aspetto la Corte ha rigettato la doglianza evidenziando come il provvedimento impugnato avesse correttamente individuato la condotta contestata nell’ostruzione della stradina comunale mediante apposizione di un cancello metallico che ne determinava l’annessione alla proprietà privata, precludendo il transito pubblico verso la zona costiera. La Cassazione ha quindi ritenuto che non sussistesse alcuna modifica della prospettazione accusatoria, essendo il Tribunale del riesame rimasto nei limiti della contestazione originaria e avendo semplicemente sviluppato un’autonoma valutazione giuridica degli elementi di fatto già compiutamente descritti nell’imputazione provvisoria.
Il nucleo centrale della pronuncia riguarda tuttavia l’interpretazione della concessione comunale e la valutazione circa la sua idoneità a legittimare la condotta posta in essere dall’indagata. Su questo profilo nevralgico la Corte ha affermato con particolare nettezza che la disciplina delle concessioni rilasciate dagli enti territoriali per l’utilizzo di vie di accesso al mare deve essere necessariamente coordinata con le disposizioni di legge nazionale che costituiscono fonte sovraordinata rispetto ai provvedimenti amministrativi. Il principio fondamentale affermato dai giudici di legittimità si sostanzia nel riconoscimento della natura imperativa delle disposizioni contenute nella Legge Finanziaria del duemilasei e nella Legge Comunitaria del duemiladieci, norme che hanno cristallizzato nell’ordinamento il diritto inderogabile di libero accesso al mare quale principio generale di riferimento al quale devono attenersi sia gli enti territoriali nel rilascio dei provvedimenti concessori sia i titolari delle singole concessioni nell’esercizio delle facoltà ad essi riconosciute.
La Suprema Corte ha quindi evidenziato come il legislatore nazionale, attraverso disposizioni di carattere generale e vincolante, abbia dettato una regola fondamentale che impone ai titolari delle concessioni demaniali marittime di consentire il libero e gratuito accesso e transito per il raggiungimento della battigia, stabilendo contestualmente che tale obbligo non può essere eluso o aggirato mediante il rilascio di provvedimenti concessori che abbiano ad oggetto spazi demaniali marittimi ovvero vie di accesso alle zone costiere. Ne consegue l’impossibilità per gli enti territoriali di introdurre attraverso delibere o atti amministrativi forme di utilizzazione esclusiva delle vie pubbliche di accesso al mare che abbiano l’effetto di impedire o ostacolare significativamente l’esercizio del diritto collettivo riconosciuto dalla legislazione nazionale.
Sul piano della configurabilità del reato di invasione, i giudici di legittimità hanno richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui integra la fattispecie prevista dall’articolo seicentotrentatré del codice penale la condotta di chi, pur essendo titolare di un provvedimento autorizzativo rilasciato dall’ente pubblico competente, occupi uno spazio demaniale diverso e di maggiore estensione rispetto a quello per il quale è stata rilasciata la concessione, ovvero utilizzi l’area oggetto di concessione con modalità difformi rispetto al contenuto del titolo abilitativo. Tale principio ermeneutico risulta pienamente applicabile anche al caso in cui il titolare del provvedimento concessorio di una strada comunale o comunque pubblica impedisca il libero accesso al mare attraverso l’installazione di strutture permanenti che trasformino una via ad uso pubblico in un percorso ad utilizzazione esclusivamente privata, non potendo il provvedimento dell’ente territoriale derogare ai principi della normativa nazionale di riferimento che garantiscono la fruibilità collettiva delle aree costiere.
L’argomentazione sviluppata dalla Cassazione si sofferma inoltre sulla lettura della stessa delibera comunale invocata dalla difesa, rilevando come anche da una corretta interpretazione del provvedimento amministrativo non possa ricavarsi alcuna legittimazione all’apposizione di cancelli o altre strutture che determinino la preclusione del transito pubblico sulla via comunale. Il Tribunale del riesame aveva infatti proceduto ad una attenta analisi del contenuto della concessione, concludendo nel senso che la stessa non autorizzasse la titolare dello stabilimento balneare ad installare manufatti di chiusura tali da trasformare la strada comunale in uno spazio ad uso esclusivo dell’attività commerciale privata.
Per quanto concerne l’elemento soggettivo del reato, la Corte ha respinto la doglianza difensiva che invocava l’esclusione del dolo in considerazione della buona fede dell’indagata che aveva agito nella convinzione di operare legittimamente sulla base del titolo concessorio. Sul punto i giudici di legittimità hanno rilevato come il Tribunale del riesame avesse fornito un’ampia e articolata motivazione in ordine alla configurabilità del coefficiente psicologico richiesto dalla fattispecie incriminatrice, evidenziando che proprio la natura del provvedimento concessorio e le modalità concrete di utilizzazione dell’area non consentissero di ritenere sussistente una situazione di errore scusabile sulla liceità della condotta. La presenza di una concessione amministrativa non vale infatti ad escludere automaticamente la configurabilità del dolo quando l’utilizzo effettivo dell’area avvenga con modalità palesemente eccedenti rispetto al contenuto del titolo abilitativo o in contrasto con principi normativi di rango primario che delimitano l’ambito operativo delle facoltà riconosciute al concessionario.
L’ultima censura esaminata dalla pronuncia in rassegna attiene alla sussistenza del periculum in mora che giustifica il mantenimento della misura cautelare reale. Anche su questo profilo la Cassazione ha confermato la correttezza della valutazione operata dal Tribunale del riesame, il quale aveva ricollegato il sequestro preventivo alla sua essenziale funzione impeditiva in considerazione della natura permanente del reato e della persistenza della condotta illecita. La protrazione nel tempo dell’occupazione abusiva mediante il mantenimento in loco del cancello che ostruiva il transito pubblico giustificava infatti l’adozione di un provvedimento cautelare volto ad impedire la prosecuzione della condotta antigiuridica e a ripristinare la libera fruibilità della via di accesso al mare da parte della collettività.
ESTRATTO DELLA SENTENZA
La massima giurisprudenziale elaborata dalla Seconda Sezione penale della Corte di Cassazione nella pronuncia in commento può essere così sintetizzata nei suoi passaggi argomentativi essenziali.
“In materia di vie di accesso al mare, i principi di riferimento sono dettati dalle disposizioni dettate dalla legge finanziaria del 2006 (L. n. 296 del 27-12-2006) nonché dalla Legge comunitaria del 2010 (L. n. 217 del 2011); la prima fonte stabilisce all’art. 1, comma 251, lett. e) un generale obbligo per i titolari delle concessioni di consentire il libero e gratuito accesso e transito, per il raggiungimento della battigia antistante l’area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione. Con una disposizione di carattere generale, quindi, il legislatore nazionale ha dettato una prima regola di riferimento alla quale devono attenersi sia gli enti territoriali che i titolari di singole concessioni demaniali marittime stabilendo espressamente il diritto dei cittadini di libero accesso al mare che non può essere impedito dal rilascio di provvedimenti concessori che abbiano ad oggetto spazi demaniali marittimi ovvero vie di accesso al mare. Detto principio generale di riferimento è stato ribadito dalla legge comunitaria del 2010 che, nel dettare le disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee, ha stabilito come ogni previsione successiva vada assunta fermo restando, in assoluto, il diritto libero e gratuito di accesso e di fruizione della battigia, anche ai fini di balneazione; anche tale disposizione, pertanto, ha ribadito il generale principio del diritto di libero accesso al mare che ogni successiva disposizione normativa emanata anche in sede di decreto legislativo governativo deve rispettare.”
“Il principio generale del libero accesso al mare trova conforto anche in varie applicazioni giurisprudenziali; le Sezioni Unite civili della Corte di cassazione hanno affermato come dalla applicazione diretta degli artt. 2, 9 e 42 Cost. si ricava il principio della tutela della personalità umana e del suo corretto svolgimento, nell’ambito dello Stato sociale, anche in relazione al paesaggio, con specifico riferimento non solo ai beni costituenti, per classificazione legislativa-codicistica, il demanio e il patrimonio oggetto della proprietà dello Stato, ma anche riguardo a quei beni che, indipendentemente da una preventiva individuazione da parte del legislatore, per loro intrinseca natura o finalizzazione, risultino, sulla base di una compiuta interpretazione dell’intero sistema normativo, funzionali al perseguimento e al soddisfacimento degli interessi della collettività e che – per tale loro destinazione alla realizzazione dello Stato sociale – devono ritenersi comuni, prescindendo dal titolo di proprietà, risultando così recessivo l’aspetto demaniale a fronte di quello della funzionalità del bene rispetto ad interessi della collettività.”
“L’applicazione dei sopra esposti principi al caso in esame comporta affermare che il titolare di una concessione rilasciata dall’ente territoriale avente ad oggetto l’utilizzo di una strada comunale che permette l’accesso al mare non può apporre sulla stessa alcuna limitazione strutturale che impedisca l’esercizio del diritto di libero accesso al mare garantito a tutti i cittadini dalle indicate disposizioni normative. E pertanto correttamente nel caso di specie veniva contestato il delitto di cui all’art. 633 cod. pen. di occupazione illegittima mediante l’apposizione del cancello che determinava una annessione di fatto della strada ad un uso esclusivamente privato.”
(Cassazione penale, Sez. II, n. 34955, 2025)