Una recente ordinanza della Cassazione ha sollevato un dibattito fondamentale sul diritto di accesso alla giustizia in Italia. La Terza Sezione Civile ha rimesso alla Corte Costituzionale la questione di legittimità dell’articolo 1, comma 812, della legge 30 dicembre 2024, n. 107, che impone il versamento obbligatorio del contributo unificato come condizione per l’iscrizione a ruolo di qualsiasi causa civile.
La vicenda nasce da un’opposizione al rilascio di un alloggio di edilizia popolare, ma il cuore della questione riguarda un principio molto più ampio. La norma censurata stabilisce che senza il pagamento anticipato del contributo unificato minimo, nessuna causa può essere iscritta a ruolo, determinando l’improcedibilità del ricorso. Un meccanismo che, secondo i giudici di legittimità, potrebbe violare gli articoli 3, 24 e 111 della Costituzione.
Quello che rende questa decisione particolarmente significativa è la portata generale della norma. Non si tratta di un deposito cauzionale condizionato alla soccombenza, come esisteva in passato, ma di un pagamento a fondo perduto richiesto a chiunque voglia accedere al giudice civile.
La Cassazione ha sottolineato come questa imposizione tributaria persegua unicamente finalità fiscali, senza alcun collegamento con il miglioramento del servizio giustizia o con la razionalizzazione del processo. Si tratterebbe, secondo il Collegio, di una misura volta esclusivamente a “fare cassa“, sacrificando il diritto inviolabile alla difesa in ogni stato e grado del procedimento.
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Avv. Cosimo Montinaro – segreteria@studiomontinaro.it
INDICE
- ESPOSIZIONE DEI FATTI
- NORMATIVA E PRECEDENTI
- DECISIONE DEL CASO E ANALISI
- ESTRATTO DELLA SENTENZA
ESPOSIZIONE DEI FATTI
La vicenda processuale trae origine da un’opposizione presentata davanti al Tribunale di Roma da tre soggetti ai quali era stato ordinato il rilascio di un alloggio di edilizia residenziale pubblica. Gli opponenti contestavano il provvedimento dell’Azienda Territoriale per l’Edilizia Residenziale (ATER) e del Comune di Roma, sostenendo di essere ancora in possesso dei requisiti necessari per continuare a fruire dell’abitazione popolare.
Il Tribunale, dopo aver esaminato le difese delle parti costituite, rigettò l’opposizione e condannò gli attori al pagamento delle spese processuali. La pronuncia fu impugnata in appello, ma anche la Corte d’Appello di Roma, con sentenza del 6 giugno 2024, confermò la decisione di primo grado, respingendo le doglianze degli appellanti e condannandoli alle ulteriori spese del secondo grado di giudizio.
Avverso la sentenza d’appello, i soccombenti proposero ricorso per cassazione affidato a un unico motivo. Si costituirono in giudizio sia l’ATER che Roma Capitale con separati controricorsi, mentre il Procuratore Generale rassegnò conclusioni scritte chiedendo il rigetto del ricorso. La causa venne fissata per la pubblica udienza del 21 ottobre 2025 davanti alla Terza Sezione Civile della Suprema Corte.
Tuttavia, i giudici di legittimità non entrarono mai nel merito delle censure sollevate dai ricorrenti. La Corte rilevò d’ufficio una questione procedurale preliminare di carattere decisivo, relativa all’applicabilità dell’articolo 1, comma 812, della legge n. 107 del 2024, entrato in vigore il 1° gennaio 2025. Tale norma prevede che nei procedimenti civili la causa non possa essere iscritta a ruolo se non è versato il contributo unificato nella misura minima prevista dalla legge.
Il ricorso in esame, essendo stato proposto dopo l’entrata in vigore della disposizione, risultava soggetto ratione temporis alla nuova disciplina. I ricorrenti non avevano versato l’importo di 43 euro richiesto per l’iscrizione a ruolo e non potevano beneficiare di alcuna esenzione prevista dalla legge. Secondo la lettera della norma, questo avrebbe dovuto comportare l’automatica improcedibilità del ricorso, senza nemmeno la possibilità di esaminare il merito delle doglianze sollevate.
NORMATIVA E PRECEDENTI
La questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Cassazione investe l’articolo 1, comma 812, della legge 30 dicembre 2024, n. 107, nella parte in cui subordina l’iscrizione a ruolo delle cause civili al pagamento anticipato del contributo unificato. La norma richiama l’articolo 13, comma 1, lettera a), del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, che disciplina l’entità del contributo unificato in base al valore della controversia.
Il Collegio ha richiamato la consolidata giurisprudenza delle Sezioni Unite secondo cui il contributo unificato ha natura di debito tributario, come stabilito dalla sentenza n. 4315 del 20 febbraio 2020 e dall’ordinanza n. 8810 del 3 aprile 2025. Questa natura tributaria è riconosciuta anche dalla Corte Costituzionale nelle sentenze n. 120 del 2016 e n. 67 del 2019. Si tratta quindi di una prestazione patrimoniale imposta che risponde a logiche di carattere fiscale.
La Cassazione ha ripercorso l’evoluzione della giurisprudenza costituzionale in materia di oneri tributari connessi all’esercizio dell’azione giudiziaria, partendo dalla storica sentenza n. 21 del 1961. In quella pronuncia, la Corte Costituzionale dichiarò l’illegittimità della clausola del solve et repete prevista dall’articolo 6 della legge 20 marzo 1865, Allegato E, sul contenzioso amministrativo. Tale norma subordinava l’ammissibilità dell’opposizione in materia tributaria al preventivo pagamento dell’imposta contestata.
Il Giudice delle Leggi affermò che tale imposizione violava gli articoli 3, 24 e 113 della Costituzione, creando una disparità di trattamento tra il contribuente in grado di pagare immediatamente l’intero tributo e il contribuente privo di mezzi economici. La sentenza sottolineò che gli articoli 24 e 113 Cost., nell’indicare la parola “tutti“, hanno l’obiettivo di ribadire l’uguaglianza tra i cittadini nell’accesso alla tutela giurisdizionale, senza distinzioni di carattere economico.
In epoca più recente, la Corte Costituzionale ha confermato questi principi con le sentenze n. 333 del 2001, n. 522 del 2002 e n. 140 del 2022. La sentenza n. 333 del 2001 ha distinto tra oneri imposti per assicurare al processo uno svolgimento meglio conforme alla sua funzione e oneri tendenti al soddisfacimento di interessi del tutto estranei alle finalità processuali. Mentre i primi sono consentiti in quanto strumento della tutela giurisdizionale che si tratta di garantire, i secondi si traducono in una preclusione o in un ostacolo all’esperimento della tutela giurisdizionale e comportano la violazione dell’articolo 24 Cost..
La sentenza n. 522 del 2002 ribadì che la Costituzione di per sé non vieta di imporre prestazioni fiscali in stretta e razionale correlazione con il processo, ma confermò che oneri volti alla soddisfazione di finalità del tutto estranee conducono al risultato di precludere o ostacolare gravemente l’esperimento della tutela giurisdizionale. La più recente sentenza n. 140 del 2022 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una norma che subordinava il rilascio della copia esecutiva al pagamento dell’imposta di registro, ritenendo irragionevole precludere l’attuazione della tutela giurisdizionale in nome di un interesse fiscale del tutto estraneo al principio di effettività della tutela stessa.
DECISIONE DEL CASO E ANALISI
La Terza Sezione Civile della Cassazione ha ritenuto che i motivi di ricorso non potessero essere esaminati nel merito, sussistendo una questione preliminare di carattere decisivo. Il Collegio ha dichiarato rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 812, della legge n. 107 del 2024, disponendo la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale e la sospensione del giudizio in corso.
I giudici hanno evidenziato come la norma censurata preclude in radice la possibilità di promuovere un giudizio civile senza il previo versamento del contributo, senza alcuna esenzione nemmeno per gli ammessi al patrocinio a spese dello Stato. Si tratta di un pagamento a fondo perduto, non di un deposito cauzionale condizionato alla soccombenza come avveniva in passato con l’abrogato articolo 364 del codice di procedura civile. Quest’ultimo prevedeva infatti che la somma depositata venisse restituita in caso di vittoria della parte, mentre la nuova norma impone un versamento definitivo e irripetibile.
La Cassazione ha sottolineato la violazione dell’articolo 3 della Costituzione in termini di principio di uguaglianza, poiché nulla viene previsto per consentire l’accesso alla giurisdizione a chi sia privo di mezzi economici e non possa versare la somma di 43 euro. Questa lacuna normativa crea una discriminazione economica nell’accesso alla giustizia, contraddicendo il principio secondo cui tutti i cittadini devono poter far valere i propri diritti davanti al giudice, indipendentemente dalla loro condizione patrimoniale.
Inoltre, la disposizione appare irragionevole anche sotto il profilo della violazione degli articoli 24 e 111 della Costituzione, dal momento che preclude l’accesso alla giurisdizione in nome di un interesse di natura fiscale, senza che l’onere imposto alla parte abbia un qualche collegamento con il migliore svolgimento della funzione giurisdizionale. L’articolo 24 Cost. garantisce infatti a tutti il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi, riconoscendo la difesa come diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento.
Il Collegio ha rilevato ulteriori criticità applicative della norma. In primo luogo, essa prevede lo stesso importo minimo di 43 euro sia per ricorsi di modesto valore che per controversie di importo notevolmente elevato. Infatti, secondo il tenore letterale della disposizione, anche per ricorsi di valore elevato per i quali l’articolo 13, comma 1, del d.P.R. n. 115 del 2002 fisserebbe un contributo unificato in somme maggiori, risulta sufficiente il versamento minimo di 43 euro per evitare la sanzione dell’improcedibilità. Questo crea un’evidente disparità di trattamento a vantaggio di chi, secondo la disciplina precedente, avrebbe dovuto pagare un contributo proporzionato al valore della lite.
Altro profilo problematico riguarda i ricorsi incidentali. La norma nulla dispone al riguardo e, poiché non spetta al ricorrente incidentale l’iscrizione a ruolo della causa, questi parrebbe esentato dall’obbligo di versamento del contributo anticipato. Ciò determinerebbe un’ulteriore ingiusta disparità di trattamento tra ricorrente principale e ricorrente incidentale, entrambi nella medesima posizione processuale di impugnanti ma sottoposti a regimi differenti.
La Cassazione ha anche osservato che, secondo la formulazione letterale della disposizione, sarebbe il cancelliere a dover rifiutare l’iscrizione a ruolo in caso di mancato versamento, affidando quindi a un organo amministrativo una decisione sulla procedibilità del ricorso con evidenti profili di incompatibilità con le garanzie giurisdizionali. Non a caso, la Prima Presidente della Cassazione ha dovuto emanare un provvedimento organizzativo del 10 giugno 2025 per demandare invece al giudice la valutazione sulla procedibilità, riconoscendo l’inaccettabilità di affidare alla sola Cancelleria la sorte di un ricorso per cassazione.
Il Collegio ha concluso rilevando che la norma, senza alcuna logica, preclude in radice la stessa possibilità di promuovere un giudizio civile se non previo versamento della somma indicata. Non c’è alcun collegamento tra l’imposizione del tributo e un obiettivo di razionalizzazione del servizio giustizia, e nemmeno un collegamento tra l’obbligo istituito e l’esito dei pregressi gradi di giudizio. La norma è di applicazione generale e appare dettata dall’unico obiettivo di fare cassa, esercitando una coazione indiretta a carico di chi intenda avvalersi del servizio giustizia.
ESTRATTO DELLA SENTENZA
“La Corte osserva che i motivi di ricorso non verranno esaminati nel merito, sussistendo una questione procedurale preliminare che ha carattere decisivo. Si intende fare riferimento all’applicazione della norma di cui all’art. 1, comma 812, della legge 30 dicembre 2024, n. 107, secondo cui, fermi i casi di esenzione previsti dalla legge, nei procedimenti civili la causa non può essere iscritta a ruolo se non è versato l’importo determinato ai sensi dell’art. 13, comma 1, lettera a), o il minor contributo dovuto per legge. L’eventuale applicazione condurrebbe, ad avviso di questa Corte, all’esito obbligatorio dell’improcedibilità del ricorso. Chiarissima appare, in tal senso, la portata della norma là dove essa stabilisce, appunto, che la causa non può essere iscritta a ruolo in caso di mancato versamento del contributo. Non sembra possibile, quindi, alcuna interpretazione adeguatrice della norma in questione, trattandosi di disposizione procedurale il cui intento è palese. Il quadro che emerge dalla lettura della norma alla luce del contesto complessivo dimostra innanzitutto la violazione dell’art. 3 Cost. in termini di principio di uguaglianza, posto che nulla viene previsto per consentire l’accesso alla giurisdizione a chi sia privo di mezzi e non possa versare la somma suindicata; e palese è anche la violazione degli artt. 24 e 111 Cost., dal momento che la disposizione censurata preclude l’accesso alla giurisdizione, in nome di un interesse di natura fiscale, senza che l’onere imposto alla parte abbia un qualche collegamento con il migliore svolgimento della funzione giurisdizionale. Sicché la disposizione appare, in ultima analisi, anche intrinsecamente irragionevole. La norma in questione, infatti, è di applicazione generale, senza alcuna esclusione neppure per gli ammessi al patrocinio a spese dello Stato e appare dettata dall’unico obiettivo di fare cassa, esercitando una coazione indiretta a carico di chi intenda avvalersi del servizio giustizia.”
(Cassazione, Sez. III Civile, ord. n. 32234/2025)