La vicenda giudiziaria che ha coinvolto numerosi medici specializzandi si รจ conclusa con unโimportante pronuncia che chiarisce definitivamente i diritti economici di questa categoria professionale. Un gruppo di medici ha intentato causa contro vari ministeri italiani, sostenendo di aver diritto a un compenso maggiorato per il periodo di specializzazione svolto prima dellโanno accademico 2006-2007. La questione ruota attorno allโinterpretazione delle direttive europee e della loro attuazione nellโordinamento italiano, con particolare riferimento al passaggio dal decreto legislativo n. 257 del 1991 al decreto legislativo n. 368 del 1999. Il caso solleva interrogativi fondamentali sullโadeguatezza della remunerazione dei medici durante il loro percorso formativo specialistico e sul margine di discrezionalitร del legislatore nazionale nellโattuazione delle direttive comunitarie.
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Indice
- ESPOSIZIONE DEI FATTI
- NORMATIVA E PRECEDENTI
- DECISIONE DEL CASO E ANALISI
- ESTRATTO DELLA SENTENZA
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ESPOSIZIONE DEI FATTI
La controversia ha preso avvio quando la dottoressa e altri medici hanno citato in giudizio, presso il Tribunale di Roma, la Presidenza del Consiglio dei ministri e diversi ministeri (Salute, Istruzione, Universitร e Ricerca, Economia e Finanze), chiedendo il riconoscimento del loro diritto a percepire una remunerazione piรน elevata per il periodo di specializzazione medica svolto. I ricorrenti avevano conseguito la laurea in medicina e le rispettive specializzazioni, percependo gli emolumenti previsti dallโarticolo 6 del decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257. Tuttavia, sostenevano che il successivo decreto legislativo n. 368 del 1999, emanato in recepimento della direttiva 93/16/CE, avesse introdotto un significativo incremento del compenso a favore dei medici specializzandi.
Il punto cruciale della loro argomentazione risiedeva nel fatto che, nonostante lโemanazione del decreto nel 1999, tale incremento retributivo era stato effettivamente attuato solo a partire dallโanno accademico 2006-2007, in virtรน dellโarticolo 1, comma 300, della legge 23 dicembre 2005, n. 266. I medici ricorrenti ritenevano di aver diritto al riconoscimento retroattivo di tale adeguamento economico, poichรฉ i loro periodi di specializzazione si erano svolti in epoca antecedente allโanno accademico 2006-2007, ma successivamente allโemanazione del decreto legislativo del 1999.
In via subordinata, i ricorrenti chiedevano che, in applicazione dellโarticolo 6 del decreto legislativo n. 257 del 1991, fosse riconosciuto il loro diritto allโindicizzazione triennale della borsa di studio e allโadeguamento annuale della stessa. Secondo la loro interpretazione, la normativa europea imponeva allo Stato italiano non solo di corrispondere una remunerazione adeguata, ma anche di mantenerla tale nel tempo attraverso meccanismi di aggiornamento periodico che tenessero conto dellโinflazione e dellโaumento del costo della vita.
Le amministrazioni convenute si erano costituite in giudizio eccependo il difetto di legittimazione passiva e la prescrizione del diritto, oltre a chiedere nel merito il rigetto della domanda. Il Tribunale di Roma, in primo grado, aveva respinto le richieste dei medici. La sentenza era stata impugnata davanti alla Corte dโappello di Roma, che con pronuncia dellโ8 ottobre 2020 aveva confermato il rigetto del gravame, compensando le spese processuali. I medici specializzandi hanno quindi proposto ricorso in Cassazione, contestando lโinterpretazione data dai giudici di merito alle normative europee e nazionali in materia.
NORMATIVA E PRECEDENTI
Il quadro normativo di riferimento รจ particolarmente articolato e si sviluppa lungo un arco temporale che abbraccia diversi decenni. Il punto di partenza รจ rappresentato dalle direttive europee n. 75/362/CEE, n. 75/363/CEE e n. 82/76/CEE, successivamente confluite nella direttiva n. 93/16/CE, che hanno disciplinato la formazione medica specialistica allโinterno dellโUnione Europea. Queste direttive, tra lโaltro, hanno stabilito il principio secondo cui i medici in formazione specialistica devono ricevere una โadeguata remunerazioneโ per lโattivitร svolta.
Il primo recepimento significativo nellโordinamento italiano รจ avvenuto con il decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257, che allโarticolo 6 ha istituito una borsa di studio per i medici specializzandi, determinata per lโanno 1991 nella somma di lire 21.500.000. La norma prevedeva un meccanismo di incremento annuale basato sul tasso programmato di inflazione, con revisione triennale mediante decreto interministeriale. Tuttavia, questo meccanismo di adeguamento รจ stato successivamente bloccato da diverse leggi, a partire dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549, la cui legittimitร costituzionale รจ stata confermata dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 432 del 1997.
Successivamente, il decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368 ha dato attuazione alla direttiva n. 93/16/CE, riorganizzando lโordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia. Questo decreto ha introdotto un contratto di formazione (inizialmente denominato โcontratto di formazione-lavoroโ e poi โcontratto di formazione-specialisticaโ) con un meccanismo retributivo articolato in una quota fissa e una quota variabile. ร importante sottolineare che, come ribadito dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione (in particolare dalla Sezione Lavoro), tale contratto non dร luogo a un rapporto di lavoro subordinato nรฉ รจ riconducibile alle ipotesi di parasubordinazione, risultando pertanto inapplicabile lโarticolo 36 della Costituzione e il principio di adeguatezza della retribuzione.
Il nuovo sistema retributivo introdotto dal decreto legislativo n. 368 del 1999 รจ diventato operativo solo a partire dallโanno accademico 2006-2007, in seguito alle modifiche apportate prima dallโarticolo 8 del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, e poi dallโarticolo 1, comma 300, della legge 23 dicembre 2005, n. 266. Le disposizioni del decreto legislativo n. 257 del 1991 sono rimaste applicabili fino allโanno accademico 2005-2006.
La giurisprudenza della Corte di Cassazione si รจ consolidata nel tempo su questi temi, come dimostrano numerose pronunce, tra cui la sentenza 28 giugno 2018, n. 17051, le ordinanze 27 febbraio 2019, n. 5698, 15 ottobre 2019, n. 26074, 28 febbraio 2020, n. 5455, 12 novembre 2020, n. 25463, 21 gennaio 2021, n. 1114, e 30 aprile 2024, n. 11630. Anche la Corte di Giustizia dellโUnione Europea ha avuto modo di pronunciarsi sulla questione con le sentenze 25 febbraio 1999 (causa C-131/97, Carbonari) e 3 ottobre 2000 (causa C-371/97, Gozza).
DECISIONE DEL CASO E ANALISI
La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibili entrambi i motivi di ricorso proposti dai medici specializzandi, in applicazione dellโarticolo 360-bis, n. 1, del codice di procedura civile, rilevando che sulle questioni oggetto del ricorso esiste una giurisprudenza ormai consolidata della stessa Corte. La decisione si fonda su tre punti fondamentali che meritano unโattenta analisi.
In primo luogo, la Suprema Corte ha chiarito che la direttiva n. 93/16/CE non ha innovato rispetto alle precedenti direttive in materia di formazione medica specialistica. Come risulta dal primo considerando della direttiva stessa, lโobiettivo era semplicemente quello di riunire in un testo unico, โper motivi di razionalitร e per maggiore chiarezzaโ, le precedenti direttive n. 75/362/CEE, n. 75/363/CEE e n. 82/76/CEE. A conferma di ciรฒ, lโultimo considerando della direttiva lasciava โimpregiudicati gli obblighi degli Stati membri relativi ai termini per il recepimento delle direttiveโ precedenti.
In secondo luogo, il concetto di โadeguata remunerazioneโ รจ comparso per la prima volta nellโAllegato alla direttiva n. 82/76/CEE e si ritrova, senza alcuna modificazione, nellโAllegato I alla direttiva n. 93/16/CE. La Corte ha sottolineato che lo Stato italiano aveva adempiuto al proprio obbligo di fissare una remunerazione adeguata giร con lโarticolo 6 del decreto legislativo n. 257 del 1991. La normativa europea, infatti, non contiene una definizione specifica di quale debba essere la remunerazione adeguata, lasciando agli Stati membri la discrezionalitร di fissarne lโentitร , anche in considerazione delle esigenze di contenimento della spesa pubblica.
In terzo luogo, la Corte ha ribadito che il nuovo ordinamento delle scuole di specializzazione introdotto dal decreto legislativo n. 368 del 1999 non puรฒ essere considerato il primo atto di effettivo recepimento degli obblighi derivanti dalle direttive europee, ma rappresenta piuttosto una scelta discrezionale del legislatore nazionale. Di conseguenza, il differimento dellโentrata in vigore delle nuove disposizioni allโanno accademico 2006-2007 rientrava nella legittima discrezionalitร del legislatore e non ha comportato alcuna violazione del diritto dellโUnione Europea.
Riguardo alla domanda subordinata relativa agli adeguamenti triennali e alla rivalutazione annuale della borsa di studio, la Corte ha confermato lโorientamento secondo cui lโimporto delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi dal 1998 al 2005 non รจ soggetto allโadeguamento triennale previsto dallโarticolo 6, comma 1, del decreto legislativo n. 257 del 1991. Questo perchรฉ lโarticolo 32, comma 12, della legge n. 449 del 1997, confermato dallโarticolo 36, comma 1, della legge n. 289 del 2002, ha consolidato la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio ed escluso lโapplicazione dellโarticolo 6 citato. Tale blocco degli incrementi รจ stato ritenuto non irragionevole in quanto parte di una piรน ampia manovra di politica economica riguardante la generalitร degli emolumenti retributivi erogati dallo Stato.
ESTRATTO DELLA SENTENZA
โIl Collegio osserva che con la sentenza 28 giugno 2018, n. 17051 (e numerose altre conformi, tra cui le ordinanze 27 febbraio 2019, n. 5698, 15 ottobre 2019, n. 26074, 28 febbraio 2020, n. 5455, 12 novembre 2020, n. 25463, 21 gennaio 2021, n. 1114, e 30 aprile 2024, n. 11630) questa Corte ha affrontato un caso identico a quello in esame, pervenendo a conclusioni alle quali la pronuncia odierna intende dare piena e convinta continuitร . Tali conclusioni, peraltro, sono in linea con un orientamento giร assunto dalla Sezione Lavoro di questa Corte (v., tra le altre, le sentenze 16 gennaio 2014, n. 794, 4 giugno 2014, n. 15362, e, piรน di recente, la sentenza 23 febbraio 2018, n. 4449) e da questa Terza Sezione Civile. [โฆ] Ed invero la direttiva n. 93/16/CE, come risulta dalla sua stessa formulazione (si veda, in proposito, il primo Considerando), non ha una portata innovativa, prefiggendosi soltanto lโobiettivo, ยซper motivi di razionalitร e per maggiore chiarezzaยป, di procedere alla codificazione delle tre suindicate direttive ยซriunendole in un testo unicoยป; il che risulta ancor piรน evidente per il fatto che la direttiva in questione lascia ยซimpregiudicati gli obblighi degli Stati membri relativi ai termini per il recepimento delle direttiveยป di cui allโallegato III, parte B (cosรฌ lโultimo dei Considerando).
ร stato infatti piรน volte affermato che lโimporto delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici dal 1998 al 2005 non รจ soggetto allโadeguamento triennale previsto dallโart. 6, comma 1, del d. lgs. n. 257 del 1991, in quanto lโart. 32, comma 12, della legge n. 449 del 1997, con disposizione confermata dallโart. 36, comma 1, della legge n. 289 del 2002, ha consolidato la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio ed escluso integralmente lโapplicazione del citato art. 6 (ordinanza 27 luglio 2017, n. 18670, sentenza 23 febbraio 2018, n. 4449, ribadita da altre successive, fra cui lโordinanza 20 maggio 2019, n. 13572).
ร stato anche detto che il blocco di tale incremento non puรฒ dirsi irragionevole, iscrivendosi in una manovra di politica economica riguardante la generalitร degli emolumenti retributivi in senso lato erogati dallo Stato (cosรฌ le Sezioni Unite, sentenza 16 dicembre 2008, n. 29345, la sentenza 15 giugno 2016, n. 12346, lโordinanza 27 luglio 2017, n. 18670 e la sentenza 23 febbraio 2018, n. 4449).โ
(Corte di Cassazione, n. 2248/2025)