Gli incentivi per funzioni tecniche di RUP spettanti ai dirigenti pubblici rappresentano una questione controversa nel diritto del lavoro pubblico. La Corte di Appello di Lecce, con sentenza pubblicata nel novembre 2025, ha confermato l’esclusione dei dirigenti dal diritto agli incentivi ex art. 113 d.lgs. n. 50/2016, affermando il principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale anche per incarichi tecnici conferiti da enti diversi dall’amministrazione di appartenenza.
La vicenda trae origine da una complessa procedura di appalto per l’ammodernamento di un impianto di trattamento rifiuti, nell’ambito della quale un dirigente comunale aveva svolto il ruolo di Responsabile Unico del Procedimento (RUP) per conto di un’amministrazione diversa dalla propria, in base a convenzione ex art. 30 TUEL. Nonostante lo stanziamento formale di risorse per gli incentivi per attività tecniche nei lavori pubblici, l’ente non aveva corrisposto alcun compenso al dirigente, ritenendo operante il principio di onnicomprensività del trattamento economico previsto dall’art. 24 d.lgs. n. 165/2001.
Il dirigente reclamava il pagamento di un importo rilevante a titolo di incentivi, sostenendo che l’incarico fosse stato conferito intuitu personae, in considerazione delle specifiche competenze professionali richieste per la complessità della procedura. Il ricorrente evidenziava inoltre che l’attività era stata autorizzata dall’amministrazione di appartenenza e svolta fuori dall’orario di servizio, configurando un’ipotesi di deroga al principio dell’onnicomprensività prevista per le attività finanziate da fondi di terzi.
🔒 Breve ricostruzione della vicenda
La parte attrice, dirigente presso un’amministrazione comunale in provincia di Lecce, aveva assunto l’incarico di RUP per un progetto di ammodernamento di una piattaforma di trattamento di rifiuti solidi urbani situata in un comune diverso da quello di appartenenza. L’incarico era stato conferito nell’anno 2017 mediante convenzione tra enti locali ex art. 30 TUEL, a seguito della constatazione che il funzionario inizialmente designato non possedeva i requisiti prescritti dalle linee guida ANAC per il ruolo di Responsabile Unico del Procedimento.
Con determinazione dirigenziale del secondo semestre 2017, era stata avviata la procedura di gara mediante procedura aperta con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuando nel quadro economico generale la somma di circa € [OMISSIS] per gli incentivi per funzioni tecniche ai sensi dell’art. 113 d.lgs. n. 50/2016. Tuttavia, a seguito di impugnazioni amministrative che avevano determinato l’annullamento degli atti autorizzativi del progetto, la procedura non aveva trovato attuazione e le risorse stanziate non erano state erogate.
Il dirigente conveniva in giudizio l’amministrazione committente, unitamente agli altri enti coinvolti nel progetto (Regione, agenzia territoriale per la gestione rifiuti, amministrazione comunale di appartenenza), rivendicando il diritto al compenso incentivante per l’attività effettivamente svolta fino alla revoca dei decreti. In subordine, chiedeva il pagamento a titolo di risarcimento del danno per violazione delle regole di correttezza o, in ulteriore subordine, per indebito arricchimento ex art. 2041 c.c..
📌 IN BREVE
⚖️ Ente e anno: Corte di Appello di Lecce – Sezione Lavoro – 2025
🔍 Questione: Spettanza degli incentivi per funzioni tecniche RUP dirigente pubblico ex art. 113 d.lgs. n. 50/2016 per attività svolta presso ente diverso dall’amministrazione di appartenenza mediante convenzione TUEL
⚖️ Principio chiave: I dirigenti pubblici sono esclusi dal diritto agli incentivi per funzioni tecniche anche quando l’incarico di RUP viene svolto per conto di altra amministrazione, operando il principio di onnicomprensività del trattamento economico dirigenziale
📋 Punti salienti: L’art. 113 comma 3 d.lgs. n. 50/2016 esclude espressamente il personale con qualifica dirigenziale dal diritto agli incentivi; l’attività di RUP svolta mediante convenzione ex art. 30 TUEL rientra nei compiti d’ufficio della qualifica dirigenziale; il principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale ex art. 24 d.lgs. n. 165/2001 non ammette deroghe in assenza di espressa previsione di legge; la deroga introdotta dal d.l. n. 13/2023 per i progetti PNRR opera solo per il periodo 2023-2026 e non ha efficacia retroattiva
INDICE
1) Esclusione dirigenti da incentivi RUP per espressa previsione normativa art 113 comma 3
2) Principio onnicomprensività retribuzione dirigenziale ex art 24 d.lgs. 165/2001 non derogabile
3) Attività RUP mediante convenzione TUEL rientra nei compiti d’ufficio qualifica dirigenziale
4) Deroga art 8 comma 5 d.l. 13/2023 per progetti PNRR non retroattiva e temporalmente limitata
5) Difetto prova attività specifica svolta e accertamento dirigenziale ai sensi art 113
6) SCARICA LA SENTENZA
1) Esclusione dirigenti da incentivi RUP per espressa previsione normativa art 113 comma 3
Il primo e principale principio affermato dalla Corte di Appello di Lecce riguarda l’interpretazione letterale dell’art. 113, comma 3, ultimo periodo, d.lgs. n. 50/2016 (Codice dei contratti pubblici), che stabilisce espressamente: “Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale”. Tale disposizione delinea con chiarezza i confini soggettivi di applicazione dell’istituto degli incentivi per funzioni tecniche negli appalti pubblici, escludendo categoricamente i dirigenti dalla platea dei beneficiari.
La Corte afferma testualmente: “Invero, l’art. 113 d.lgs. n. 50/2016 disciplina, al comma 3, la destinazione (per la quota dell’80%) delle risorse finanziarie del fondo per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti, sancendo che gli importi siano ripartiti tra il RUP e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche nonché i loro collaboratori. La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile del servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai dipendenti destinatari dell’incentivo”.
La ratio della norma risiede nella funzione premiale dell’istituto, volto a incentivare con un surplus di retribuzione lo svolgimento di prestazioni intellettive qualificate che, se svolte da professionisti esterni anziché da dipendenti interni ratione officii, costituirebbero prestazioni di lavoro autonomo professionale. L’ambito soggettivo dei destinatari viene delimitato per relationem con riferimento ai soggetti che svolgono le attività tecniche contenute nell’elenco tassativo del comma 2, ma la platea dei beneficiari viene circoscritta con l’espressa esclusione dei dirigenti pubblici, per i quali la relazione tra soggetto beneficiario e attività incentivata cessa di operare, con conseguente riespansione del principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale.
Il Collegio precisa inoltre che tale esclusione opera indipendentemente dal fatto che il dirigente appartenga a un’amministrazione diversa da quella che gli affida l’incarico di RUP, altrimenti si consentirebbe di aggirare la previsione normativa mediante il semplice ricorso a convenzioni tra enti. L’interpretazione letterale e sistematica dell’art. 113 non lascia margini per applicazioni estensive in favore dei dirigenti, costituendo il divieto una scelta legislativa chiara e inequivocabile.
2) Principio onnicomprensività retribuzione dirigenziale ex art 24 d.lgs. 165/2001 non derogabile
Il secondo principio cardine affermato dalla sentenza riguarda l’operatività del principio di onnicomprensività del trattamento economico dei dirigenti pubblici, sancito dall’art. 24, comma 3, d.lgs. n. 165/2001. Tale disposizione fissa non solo il principio di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale, ma anche l’obbligo per i terzi di corrispondere eventuali compensi dovuti per attività svolte in loro favore dai dirigenti direttamente all’amministrazione di appartenenza, e non al dirigente stesso.
Nella motivazione si legge: “Come è noto, invero, l’art. 24, comma 3, d.lgs. n. 165/2001 fissa il principio di onnicomprensività della retribuzione dei dirigenti pubblici nonché l’obbligo per i terzi di corrispondere eventuali compensi, dovuti per le attività svolte in loro favore dai medesimi dirigenti, direttamente all’Amministrazione d’appartenenza”.
Il principio trova conferma anche nella disciplina contrattuale collettiva. L’art. 20 del CCNL per i Dirigenti del comparto Regioni e Autonomie locali del 22 febbraio 2010, nel recepire il principio di onnicomprensività previsto dall’art. 24 citato, ribadisce che tale trattamento “remunera completamente ogni incarico conferito ai medesimi in ragione del loro ufficio o comunque collegato alla rappresentanza di interessi dell’Ente” e prevede la tassatività ex lege dei compensi erogabili direttamente ai dirigenti “in aggiunta alla retribuzione di posizione e di risultato”.
Analogamente, il CCNL del 17 dicembre 2020 relativo alla dirigenza dell’Area delle Funzioni Locali ha riconfermato all’art. 60 il principio della onnicomprensività del trattamento economico del dirigente, precisando che in aggiunta alla retribuzione di posizione e di risultato possono essere erogati direttamente solo i compensi previsti da specifiche disposizioni di legge. La Corte evidenzia che le somme derivanti dall’applicazione del principio di onnicomprensività, riferite anche ai compensi per incarichi aggiuntivi non connessi direttamente alla posizione dirigenziale attribuita ma sempre riconducibili alla generale rappresentanza degli interessi dell’ente, integrano le risorse destinate al finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato dei dirigenti.
A fronte di siffatte disposizioni di legge e di contratto, non sussistono i presupposti per il riconoscimento in favore del dirigente degli incentivi di cui all’art. 113 d.lgs. n. 50/2016, non valendo eventuali contrarie previsioni contenute in atti regolamentari degli enti locali, che non possono derogare al principio legale di onnicomprensività se non per espressa autorizzazione legislativa.
3) Attività RUP mediante convenzione TUEL rientra nei compiti d’ufficio qualifica dirigenziale
Un ulteriore profilo di particolare rilevanza pratica attiene alla qualificazione giuridica dell’attività svolta dal dirigente in qualità di RUP per conto di un’amministrazione diversa da quella di appartenenza, mediante convenzione ex art. 30 d.lgs. n. 267/2000 (TUEL).
La Corte precisa: “L’art. 30 del TUEL regola le convenzioni tra enti locali ‘Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati’ e conferisce ai comuni la più ampia facoltà di organizzazione, anche costituendo uffici comuni ‘che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti’ ovvero con la delega di funzioni a un ente che opera per conto degli altri. Si tratta, in ogni caso, di una modalità di organizzazione per l’esercizio di attività istituzionali”.
Nel caso esaminato, il dirigente aveva assunto l’incarico di RUP nell’ambito di un progetto per l’ammodernamento di un impianto di trattamento rifiuti in ragione di una convenzione stipulata tra comuni, avente quale oggetto la predisposizione di tutti gli atti necessari all’espletamento di una gara pubblica. In tale contesto, all’amministrazione di appartenenza del dirigente era stato affidato il compito di assegnare il ruolo di RUP al proprio dirigente, in possesso dei requisiti stabiliti dalla normativa vigente e dalle linee guida ANAC.
L’attività di RUP espletata deve essere quindi inquadrata nello schema giuridico delle convenzioni per lo svolgimento coordinato di funzioni pubbliche tra enti locali, rientrando dunque nei compiti d’ufficio propri della qualifica dirigenziale rivestita, rispetto alla quale opera il principio di onnicomprensività della retribuzione con le conseguenti limitazioni previste dall’art. 113, comma 3, insuscettibili di deroga in mancanza di espressa previsione di legge.
Non possono pertanto essere accolte le argomentazioni secondo cui opererebbe una deroga al principio dell’onnicomprensività in ragione del fatto che l’incarico sarebbe stato attribuito intuitu personae per un progetto in cui la stazione appaltante era stata individuata in un comune differente dall’amministrazione datrice di lavoro. L’attività rimane comunque riconducibile all’esercizio delle funzioni dirigenziali nell’ambito di una modalità organizzativa prevista dalla legge per l’esercizio coordinato di attività istituzionali tra enti pubblici.
4) Deroga art 8 comma 5 d.l. 13/2023 per progetti PNRR non retroattiva e temporalmente limitata
La Corte affronta inoltre la questione della possibile applicazione retroattiva della deroga introdotta dal d.l. n. 13/2023, convertito con modificazioni dalla l. n. 41/2023, che all’art. 8, comma 5, ha previsto per gli anni dal 2023 al 2026 la possibilità per gli enti locali di erogare, relativamente ai progetti del PNRR, l’incentivo di cui all’art. 113 d.lgs. n. 50/2016 anche al personale di qualifica dirigenziale coinvolto nei predetti progetti.
Il Collegio precisa: “Il legislatore ha stabilito un preciso arco temporale di vigenza degli effetti della norma derogatoria, e tale disposizione ‘deve essere declinata come norma di stretta interpretazione con riferimento al suo ambito oggettivo di applicazione’, in quanto la stessa ha ‘natura derogatoria rispetto alla regola generale che vieta il riconoscimento dell’incentivo al personale con qualifica dirigenziale'”.
La giurisprudenza della magistratura contabile ha confermato che tale regola generale non può essere derogata, nemmeno ricorrendo al concetto di “retroattività debole” che consentirebbe la produttività di effetti attuali sulla base di una fattispecie realizzatasi in passato. La norma in esame si pone infatti come autorizzatoria di una situazione in precedenza non consentita, sicché non si configura nemmeno la necessità di tutela dell’affidamento di chi legittimamente ha espletato un’attività lavorativa in epoca anteriore all’introduzione della deroga.
La deroga opera pertanto esclusivamente per i progetti PNRR realizzati nel periodo 2023-2026, previa previsione nei regolamenti degli enti e definizione dei criteri in sede di contrattazione decentrata, senza possibilità di estensione a fattispecie pregresse o a progetti non rientranti nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Tale interpretazione rigorosa risponde all’esigenza di garantire certezza nei rapporti di lavoro pubblico e di evitare indebite erosioni del principio generale di onnicomprensività della retribuzione dirigenziale al di fuori delle ipotesi espressamente autorizzate dal legislatore con norme di stretta interpretazione.
5) Difetto prova attività specifica svolta e accertamento dirigenziale ai sensi art 113
Solo per completezza, la Corte evidenzia che nella fattispecie esaminata difettava comunque la prova ragionevolmente certa della sussistenza dei presupposti necessari per il riconoscimento del diritto agli incentivi anche dal punto di vista oggettivo. L’art. 113, comma 3, prevede infatti che la corresponsione dell’incentivo sia disposta dal dirigente o dal responsabile del servizio preposto alla struttura competente, previo “accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”.
La Corte osserva: “Manca, dunque, la prova delle specifiche attività svolte in veste di RUP (segnatamente per il periodo successivo al conferimento formale dell’incarico), laddove, peraltro, ai sensi dell’art. 113, comma 3, il ‘previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti’ da parte del dirigente è presupposto indispensabile per l’erogazione dell’incentivo”.
Dalla documentazione in atti risultava che il ruolo di RUP era stato attribuito formalmente al dirigente solo nella seconda metà del 2017, e non vi era prova della specifica attività espletata successivamente al conferimento di tale incarico, essendo documentata solo la determinazione con cui si stabiliva di avviare la procedura di gara, adottata nella stessa data del conferimento dell’incarico. Tale determinazione era rimasta priva di attuazione per le vicende giudiziali amministrative che avevano determinato l’annullamento degli atti autorizzativi del progetto.
Analoghe considerazioni valgono rispetto al secondo incarico con cui si incaricava il RUP di procedere all’avvio di un nuovo procedimento per l’approvazione del progetto e per l’indizione di una nuova gara d’appalto, in esecuzione del quale risultava effettuata solo la convocazione della conferenza di servizi. La prova testimoniale articolata dal ricorrente non poteva essere ritenuta ammissibile o rilevante, in quanto riferita in parte a circostanze documentali e per il resto alla mera elencazione delle attività genericamente demandate al RUP, senza alcuna specificazione concreta circa l’effettuazione e la collocazione temporale delle eventuali attività poste in essere.
La mancanza dell’accertamento dirigenziale delle specifiche attività svolte, presupposto indispensabile per l’erogazione dell’incentivo secondo la disciplina dell’art. 113, costituisce pertanto un ulteriore profilo ostativo al riconoscimento del diritto azionato, confermando la correttezza della decisione di primo grado che aveva rigettato la domanda anche per tale ragione.
Per un’analisi completa della motivazione e del dispositivo integrale, è possibile scaricare il testo completo della sentenza. La lettura del provvedimento consente di approfondire tutti gli aspetti della decisione e i passaggi argomentativi della Corte.