La questione del riconoscimento dei titoli professionali conseguiti all’estero rappresenta uno dei temi più dibattuti e controversi nel mondo della scuola italiana, soprattutto quando si intrecciano le esigenze di garantire un insegnamento qualificato con le legittime aspirazioni di chi ha investito tempo e risorse per conseguire una specializzazione sul sostegno in altri Paesi dell’Unione Europea. La vicenda sottoposta all’attenzione del Tribunale di Palermo nel 2025 offre l’occasione per fare chiarezza su un punto fondamentale: il possesso di un titolo di specializzazione conseguito all’estero è sufficiente per poter insegnare in Italia, oppure occorre attendere il formale riconoscimento ministeriale?
Nel caso esaminato dai giudici palermitani, un gruppo di aspiranti docenti si è trovato al centro di una complessa vicenda caratterizzata da continui inserimenti e successive estromissioni dalle graduatorie provinciali per le supplenze. Questi soggetti avevano conseguito in Spagna il titolo di specializzazione per l’insegnamento sul sostegno e, sulla base della normativa emergenziale emanata durante il periodo pandemico, ritenevano di avere diritto a essere inseriti negli elenchi aggiuntivi alle GPS di prima fascia, anche in attesa che il Ministero completasse la procedura di riconoscimento del loro titolo estero.
La loro odissea burocratica e giudiziaria è iniziata nell’estate del 2021, quando l’Amministrazione scolastica li ha depennati dalle graduatorie sostenendo che un titolo estero non ancora riconosciuto non potesse dare accesso agli elenchi aggiuntivi. I docenti hanno reagito impugnando il provvedimento davanti al Tribunale Amministrativo Regionale, ottenendo inizialmente ragione con un decreto cautelare che ha sospeso l’efficacia del provvedimento di esclusione e ha permesso loro di prendere servizio presso le scuole assegnate nel settembre 2021.
Tuttavia, quando il TAR ha successivamente declinato la propria giurisdizione in favore del giudice ordinario, l’Amministrazione ha nuovamente estromesso i docenti dalle graduatorie e ha fatto annullare in autotutela la loro presa di servizio da parte dei dirigenti scolastici. Un nuovo ricorso al TAR ha portato a un ulteriore provvedimento cautelare favorevole, con conseguente reinserimento con riserva nelle graduatorie. A quel punto, i docenti hanno deciso di adire il giudice del lavoro chiedendo la reintegrazione nel posto di lavoro e il risarcimento dei danni, sostenendo che il loro allontanamento fosse illegittimo e che avessero diritto a continuare l’attività di insegnamento intrapresa.
La questione centrale sottoposta al Tribunale era dunque stabilire se la normativa emergenziale emanata nel 2020 e nel 2021 consentisse l’inserimento con riserva negli elenchi aggiuntivi delle GPS anche a favore di chi avesse conseguito il titolo di specializzazione all’estero ma non avesse ancora ottenuto il riconoscimento da parte del Ministero. Si trattava, in altre parole, di verificare se la mera presentazione della domanda di riconoscimento potesse essere sufficiente per considerare il titolo estero già spendibile nel sistema scolastico italiano, oppure se fosse necessario attendere l’emanazione del provvedimento costitutivo con cui l’Amministrazione riconosce formalmente l’equipollenza del percorso formativo svolto all’estero.
La sentenza in commento affronta con rigore tecnico-giuridico questa delicata problematica, analizzando nel dettaglio il complesso intreccio normativo costituito dall’Ordinanza Ministeriale 60 del 2020, dal Decreto Ministeriale 51 del 2021 e dalle disposizioni introdotte dal decreto legge 73 del 2021. I giudici sono stati chiamati a interpretare queste norme per stabilire se l’inserimento con riserva fosse ammissibile anche per i titoli esteri in corso di riconoscimento, oppure se tale possibilità dovesse considerarsi esclusa per evitare disparità di trattamento rispetto a chi aveva conseguito la specializzazione direttamente in Italia.
Avv. Cosimo Montinaro – segreteria@studiomontinaro.it
INDICE
- ESPOSIZIONE DEI FATTI
- NORMATIVA E PRECEDENTI
- DECISIONE DEL CASO E ANALISI
- ESTRATTO DELLA SENTENZA
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ESPOSIZIONE DEI FATTI
La vicenda processuale trae origine da una situazione che ha coinvolto numerosi aspiranti docenti in possesso di un titolo di specializzazione per l’insegnamento sul sostegno conseguito in Spagna. Questi soggetti avevano provveduto a presentare nei termini previsti dalla normativa la domanda di riconoscimento del loro titolo estero al Ministero, confidando nella possibilità di essere inseriti nelle graduatorie provinciali per le supplenze in attesa della conclusione della procedura di riconoscimento.
Nel corso dell’estate del 2021, l’Ufficio Scolastico Provinciale competente adottò un primo provvedimento con cui disponeva la depennazione di questi aspiranti docenti dagli elenchi aggiuntivi delle GPS. La motivazione addotta dall’Amministrazione era che i ricorrenti erano in possesso di un titolo di specializzazione conseguito all’estero che non risultava ancora riconosciuto in Italia secondo le procedure previste dalla normativa vigente. Tale decisione impediva loro di partecipare alle assegnazioni delle supplenze per l’anno scolastico imminente.
I docenti interessati non rimasero inermi di fronte a questa decisione e proposero immediatamente un ricorso collettivo davanti al Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, sezione di Palermo. Con tale ricorso rivendicavano il diritto a essere inseriti negli elenchi aggiuntivi delle GPS sulla base di un’interpretazione della normativa emergenziale che, a loro avviso, consentiva l’inserimento con riserva anche in attesa del riconoscimento del titolo estero. Il TAR, con decreto cautelare adottato in via monocratica nell’agosto del 2021, accolse l’istanza cautelare sospendendo l’efficacia dei provvedimenti di depennamento impugnati.
In forza di questo provvedimento giurisdizionale favorevole, l’Amministrazione scolastica dispose il reinserimento con riserva dei ricorrenti negli elenchi aggiuntivi alla prima fascia delle GPS. Tale reinserimento permise agli aspiranti docenti di partecipare regolarmente alle operazioni di conferimento delle supplenze e, nel settembre del 2021, diversi di loro ricevettero effettivamente una proposta di incarico e presero servizio presso gli istituti scolastici assegnati, iniziando così la loro attività di insegnamento sul sostegno.
Tuttavia, la situazione si complicò nuovamente quando, nel mese di settembre del 2021, il TAR emanò una sentenza con cui dichiarava il proprio difetto di giurisdizione sulla controversia, ritenendo che la competenza spettasse al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro. A seguito di questa pronuncia declinatoria, l’Amministrazione scolastica adottò un nuovo provvedimento con cui disponeva nuovamente l’estromissione dei docenti dagli elenchi aggiuntivi delle GPS. Conseguentemente, i dirigenti degli istituti scolastici presso cui i docenti avevano preso servizio adottarono provvedimenti di annullamento in autotutela della loro nomina, sollevandoli dagli incarichi di insegnamento che stavano svolgendo.
Gli aspiranti docenti, ancora una volta, decisero di non arrendersi e proposero un ulteriore ricorso al TAR impugnando i nuovi provvedimenti di esclusione dalle graduatorie. Con ordinanza del dicembre 2021, il giudice amministrativo accolse nuovamente l’istanza cautelare, sospendendo l’efficacia dei provvedimenti di esclusione. In attuazione di questa seconda ordinanza cautelare favorevole, l’Amministrazione provvide a reinserire nuovamente con riserva i ricorrenti negli elenchi aggiuntivi della prima fascia GPS nel gennaio del 2022.
A questo punto della vicenda, avendo ormai compreso che la sede giurisdizionale corretta per la definizione della controversia era quella ordinaria e non quella amministrativa, i docenti depositarono il ricorso presso il Tribunale di Palermo in funzione di giudice del lavoro nel gennaio del 2022. Con tale atto introduttivo del giudizio chiedevano sostanzialmente che venisse dichiarata l’illegittimità del provvedimento con cui erano stati estromessi dalle graduatorie nel settembre del 2021, con conseguente condanna dell’Amministrazione alla loro reintegrazione nel posto di lavoro e al pagamento di un’indennità risarcitoria commisurata alla retribuzione perduta.
In via subordinata, i ricorrenti chiedevano che venisse riconosciuto il valore giuridico del loro titolo di specializzazione conseguito in Spagna, sostenendo che questo fosse stato ottenuto in conformità alle disposizioni della direttiva europea in materia di riconoscimento delle qualifiche professionali. Formulavano inoltre domanda di risarcimento del danno per la ritardata o mancata assunzione, da liquidarsi in via equitativa. L’Amministrazione si costituiva in giudizio contestando integralmente la fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.
NORMATIVA E PRECEDENTI
Il quadro normativo di riferimento per la risoluzione della controversia si articola su diversi provvedimenti emanati nel periodo dell’emergenza pandemica con l’obiettivo di facilitare il conferimento delle supplenze e garantire la continuità del servizio scolastico. Il punto di partenza è rappresentato dall’Ordinanza Ministeriale n. 60 del 10 luglio 2020, che ha istituito le Graduatorie Provinciali per le Supplenze e le correlate Graduatorie di Istituto per il biennio costituito dagli anni scolastici 2020/2021 e 2021/2022.
L’articolo 10 di questa ordinanza ha previsto la possibilità di costituire elenchi aggiuntivi alle GPS di prima fascia, nei quali potevano richiedere l’inserimento i soggetti che avessero acquisito il titolo di abilitazione oppure di specializzazione sul sostegno entro una data determinata. Si tratta di elenchi aventi carattere transitorio, istituiti nelle more della ricostituzione delle GPS ordinarie, utilizzabili in via prioritaria rispetto alle graduatorie di seconda fascia. L’articolo 7, comma 4 della medesima Ordinanza prevedeva inoltre che l’inserimento nelle GPS potesse avvenire con riserva per coloro che fossero in possesso di titoli conseguiti all’estero per i quali fosse stato richiesto il riconoscimento.
In attuazione dell’articolo 10 dell’Ordinanza Ministeriale 60 del 2020, è stato successivamente emanato il Decreto Ministeriale n. 51 del 2021, recante la costituzione degli elenchi aggiuntivi alle graduatorie provinciali per le supplenze. Nella premessa di questo decreto viene esplicitata la ratio del provvedimento, ossia la necessità di garantire la più ampia possibilità di utilizzo di personale in possesso del titolo di abilitazione o di specializzazione sul sostegno ai fini del miglioramento qualitativo del servizio scolastico. Viene inoltre precisato che gli elenchi aggiuntivi rivestono carattere transitorio ed esauriscono ogni effetto all’atto della ricostituzione delle graduatorie ordinarie.
L’articolo 2, comma 1 del Decreto Ministeriale 51 del 2021 dispone che possono richiedere l’inserimento in un elenco aggiuntivo alle GPS di prima fascia coloro che abbiano conseguito il titolo di specializzazione sul sostegno per il relativo grado entro una determinata data. La medesima disposizione estende questa possibilità anche a coloro che abbiano conseguito i titoli di specializzazione all’estero, ma a due condizioni tassative: che si tratti di titoli validi quali specializzazione sul sostegno nel Paese di origine e che gli stessi siano stati riconosciuti in Italia ai sensi della normativa vigente.